Правовая природа и сущность этих межбюджетных трансфертов интересна как гражданам, которые добросовестно уплачивают налоги, так и некоммерческим организациям, имеющим право на государственное финансирование ввиду своей социальной ориентированности. Субсидии и дотации имеют схожие характеристики, которые, пожалуй, присущи любым межбюджетным трансфертам:
- Безвозвратность.
- Безвозвратность.
- Денежное выражение.
- Социальная ориентированность.
Однако субсидии и дотации имеют и существенные различия, которые стоит означить: целевая направленность, порядок получения, круг субъектов – получателей, виды контроля за исполнением и иные.
Дотации
Особое место среди видов межбюджетных трансфертов занимают дотации, так как они наиболее значимы для бюджетов субъектов и местных бюджетов. Это вид трансфертов, предоставляющийся на безвозмездной и безвозвратной основе бюджетам нижестоящих уровней без целенного направления (ст. 6 БК РФ).
Дотации выделяются без установления направления их использования. Они предоставляются на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (отражаются в законе о бюджете) и сбалансированности (отражаются в законе о бюджете и последующих Постановлениях Правительства РФ) публично-правовых образований. Следовательно, БК РФ не связывает дотации с осуществлением конкретных затрат получающих их публично-правовых образований, предоставление дотаций не обусловлено заранее оговоренными направлениями использования бюджетных средств. На это обращают внимание арбитражные суды, подчеркивая отсутствие связи получения дотаций и целевых затрат. В то же время в 2000-2008 годах было немало примеров установления целевого характера дотаций, выделяемых из бюджетов субъектов РФ, что квалифицируется судами как правонарушение (например, Определение Верховного суда РФ №60-ГО5-10 от 9 ноября 2005 г.).
Дотации, предназначенные на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, выделяются в соответствии с методикой, утвержденной Правительством РФ № 670 от 22 ноября 2004 г.
Указанные формулы расчета уровня обеспеченности субъектов, позволяют утверждать, что превалирующими критериями определения обеспеченности бюджетной системы являются индекс налогового потенциала и индекс бюджетных расходов. Задача государства при выделении дотаций – достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов. Этот показатель закрепляется законодателем исходя из экономических, политических и социальных показателей.
Несколько иные обстоятельства учитываются при выделении дотаций на бюджетную сбалансированность: темпы роста налоговых и неналоговых доходов по сравнению с полученными доходами за предыдущий период в сопоставимых условиях, а также прогноз расходов бюджета по сравнению с прогнозами налоговых и неналоговых доходов (Постановление Правительства № 890 от 3 ноября 2011 г.).
Отсутствие целевого назначения свидетельствует об отсутствии тщательно контроля за использованием выделенных средств на предмет рациональности, и целесообразности. Однако бюджет, представляя дотации нижестоящему бюджету, безусловно, преследует определенные цели. Распределение межбюджетных трансфертов в виде дотаций обусловлено потребностями извне, связанными со слабой материальной обеспеченностью бюджетов для реализации их задач и функций как полноправных субъектов РФ. Из этого следует, что поддержание финансовой обеспеченности и экономического, социального благосостояния и является целью предоставления межбюджетных трансфертов, дотаций в том числе. Финансовая обеспеченность публично-правовых образований напрямую влияет на благополучие граждан, которое выражается в соблюдении общественных интересов – социальная цель дотаций. Существует и политическая цель предоставления дотаций – достижение компромисса в финансовой деятельности, снятие политической напряженности.
Круг субъектов-получателей дотаций
Субъектами-получателями согласно ст. 131 БК РФ являются: бюджеты второго уровня (республик, краев, областей и т.д.), бюджеты третьего уровня (местные бюджеты). Ввиду отсутствия целевой направленности, конкретной социальной ориентированности с одной стороны, и в условиях полной свободы в вопросе распределения, расходования полученных дотаций субъектами отсутствуют программы по предоставлению дотаций иным субъектам, например, таким некоммерческим организациям, как фонды, АНО, общественные организации. Субъекты – получатели самостоятельно распределяют целевую направленность дотаций. При этом важно отметить, что отсутствует единая форма отчетности расходования дотаций субъектами.
Помимо получателей, прямо указанных в ст. 131 БК РФ, субъекты вправе самостоятельно выделять дотации государственным, муниципальным учреждениями (бюджетные, казенные, автономные), как правило, средства выделяются больницам, образовательным учреждениям. Субъекты также вправе устанавливать формы отчетности об использовании дотаций (например, отчет об использовании дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов для решения отдельных вопросов МКУ «Горстрой» в рамках Соглашения № 68/13 от 1 июля 2013 г.).
Субсидии
Эта форма межбюджетных трансфертов по сравнению с дотациями более контролируема и нормативно урегулирована в вопросах правил и условий предоставления, целевого назначения, а также круга получателей. Примечательно, что БК РФ не раскрывает понятие «субсидия», впрочем, как и «субвенция», поэтому правовая сущность ее определяется с помощью консолидации мнений практиков и теоретиков. Субсидия – форма межбюджетных трансфертов, предоставляемая с целью софинансирования бюджетных обязательств субъектов РФ, в том числе местных бюджетов, а также юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам с целью возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения на безвозмездной и безвозвратной основе. Основания и условия предоставления субсидий публичным образованиям устанавливаются федеральным законом о бюджете, Постановлениями Правительства РФ на срок не менее 3 лет. Также допускается утверждение нераспределенного между субъектами объема субсидий в пределах 5-10% от общего объема субсидий. При этом субсидии могут выделяться как из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету, так и из нижестоящего бюджета вышестоящему, так называемые, отрицательные трансферты (ст. 142 БК РФ). Форма и порядок отчетности о расходовании бюджетных средств устанавливается органами исполнительной власти (например, Постановление Правительства Красноярского края № 345-п от 12 августа 2014 г., Постановление Правительства Белгородской области №323-пп от 24 декабря 2007 г.).
Круг субъектов – получателей субсидий
Получателями субсидий являются субъекты России, бюджеты муниципальных образований, поселений. Субсидии предоставляются на реализацию конкретных программ по целевому назначению, получателями бюджетных средств могут быть и юридические лица, в особенности некоммерческие организации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 310 от 15 апреля 2014 г. субсидии выделяются в целях реализации конкретной программы, которая может быть предоставлена и юридическим лицам.
Субсидии юридическим лицам
Софинансирование деятельности юридических лиц осуществляется на основании ст. 78 – 78. БК РФ. Реализация и правомерное расходование субсидий контролируется Министерством финансов РФ и иными компетентными органами исполнительной власти. Часть неизрасходованных субсидий подлежит возврату, порядком аналогичным отрицательным субсидиям. По большей мере, субсидии юридическим лицам предоставляются из нераспределенных средств на решение локальных вопросов (например, Постановление Правительства г. Москвы № 646-пп от 13 ноября 2012 г. – выделение субсидий на подержание инновационной деятельности). Правительством принят ряд базовых актов, удовлетворяющих социальные потребности: Постановление Правительства РФ № 1605 от 30 декабря 2014 г. – развитие малого и среднего бизнеса, Постановление Правительства РФ № 1074 от 10 декабря 2012 г. – субсидии на поддержку общероссийских общественных организаций инвалидов, Постановление Правительства РФ № 143 от 19 февраля 2013 г. – реализация творческих проектов в сфере культуры.
Наиболее системным в вопросе выделения субсидий юридическим лицам кажется Постановление Правительства РФ № 967 от 23 августа 2011 г. – выделение субсидий некоммерческим организациям, так как в нем содержатся основные положения, применимые в отношении большинства программ по предоставлению субсидий юридическим лицам. Следует выделить основные положения в целях понимания реальных шансов получения государственной финансовой поддержки.
Несмотря на то, что распорядителем бюджетных средств и ключевым ведомством всей бюджетной политики является Министерство финансов РФ, компетентным органом, проводящим конкурсы и контролирующим реализацию выделенных субсидий, является Министерство экономического развития РФ, «классический» бюджетный контроль осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного контроля РФ. Установлены критерии, исходя из соответствия которым, принимается решение о предоставлении субсидий:
- наличие опыта успешной деятельности по информационной, консультационной и методической поддержке деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций;
- наличие квалифицированного кадрового потенциала;
- объем дополнительного софинансирования программы;
- наличие утвержденной социально ориентированной программы;
- удачное прохождение конкурсного отбора.
Выводы
Строго говоря, дотации крайне слабо контролируемы со стороны субъекта, предоставляющего их ввиду отсутствия соответствующих механизмов, закрепленных в БК РФ. Между тем, ежегодно увеличивается количество дотационных регионов, и все бремя бюджетной обеспеченности регионов перекладывается на малое количество субъектов - доноров (их порядка 11). Что касается предоставления дотаций субъектам предпринимательства, то такую возможность имеют лишь бюджетные, казенные и автономные учреждения. Более рациональными видятся цели и порядки предоставления субсидий, доступ к ним имеют, в том числе и субъекты малого и среднего предпринимательства и некоммерческие организации. Между тем все же сохраняются барьеры получения государственного финансирования, связанные, прежде всего, с размытыми критериями конкурсного отбора, информирования организаций и строго обозначенных приоритетов социальных программ.
12 ноября 2015 г.
