Осуществление закупок в режиме чрезвычайной ситуации и повышенной готовности
Юристы практики «Государственные и корпоративные закупки»
Юридической фирмы «BRACE»
15 мая 2020 г.
Общие положения о закупках в режиме чрезвычайной ситуации и повышенной готовности
В рамках режима чрезвычайной ситуации организации и органы власти осуществляют функционирование в особом режиме. При этом для граждан могут быть установлены ограничения пребывания в определенных местах и иные ограничения, необходимые для охраны их жизни и здоровья.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
При этом согласно ст. 4.1 указанного нормативно-правового акта понятия «режим чрезвычайной ситуации» и «режим повышенной готовности» различны. В частности, режим повышенной готовности подлежит введению при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации. Порядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые как в режиме повышенной готовности, так и в режиме чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Например, Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 № 417 утверждены обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации, которые приобрели особую актуальность сегодня в связи с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19.
Одним из актуальных вопросов при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации является порядок осуществления государственных и муниципальных или корпоративных закупок, так как зачастую заказчики в процессе своей деятельности могут иметь потребности в осуществлении закупок независимо от введения того или иного режима, предусмотренного законодательством о чрезвычайных ситуациях.
В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) (в редакции Федерального закона от 01.04.2020 № 98-ФЗ) возможно проведение закупки у единственного поставщика без осуществления конкурсных процедур, если необходима закупка товаров, работ, услуг при необходимости оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме либо вследствие аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения (при введении режима повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) и (или) ликвидации чрезвычайной ситуации, для оказания гуманитарной помощи.
При этом заказчик вправе осуществить закупку товара, работы, услуги в количестве, объеме, которые необходимы для оказания такой медицинской помощи либо вследствие таких аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения и (или) ликвидации чрезвычайной ситуации, для оказания гуманитарной помощи, если применение конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно.
Таким образом, при осуществлении закупки у единственного поставщика не достаточно самого факта введения режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Заказчик должен обосновать осуществление закупки именно для предупреждения или ликвидации чрезвычайной ситуации, а также нецелесообразность осуществления конкурсных процедур в связи с ограничениями по времени.
Согласно ч. 5.1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ) договоры по результатам закупок заключаются заказчиками в соответствии с планом закупки, кроме случаев, когда потребность в закупке возникает вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обстоятельств непреодолимой силы, в том числе, если необходимо осуществить срочное медицинское вмешательство и предотвратить угрозу возникновения всех названных ситуаций. В указанных случаях информация о закупке может не включаться в план закупок, и это не будет являться нарушением.
Типовые положения о закупках также содержат нормы о возможности закупки у единственного поставщика в режимах чрезвычайной ситуации или повышенной готовности, аналогичные нормам Закона № 44-ФЗ.
Таким образом, в режиме чрезвычайных ситуаций проведение закупок осуществляется по упрощенным процедурам.
Примеры из практики
Например, в рамках рассмотрения конкретного спора, суды сделали вывод о том, что не может быть отказано в удовлетворении иска об оплате поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта в случаях экстренного осуществления поставки товаров, выполнение работ или оказания услуг в связи с аварией, иной чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, а также угрозой их возникновения1. То есть фактически правоотношения между заказчиком и исполнителем в экстренных случаях могут быть не скреплены контрактом.
Также на практике возникают случаи, когда контрольный орган признает неправомерным проведение закупки у единственного поставщика по причине отсутствия доказательств неимения времени для осуществления конкурентных процедур. Так, в одном из решений УФАС сделало вывод, что закупка в целях возмещения ущерба от проливных дождей, прошедших в летнее время, не должна была быть осуществлена в порядке, предусмотренном в случае аварии или чрезвычайной ситуации. Это объясняется тем, что фактически закупка проводилась в сентябре и за указанный период времени возможно было осуществить закупку посредством выбора конкурентного способа2.
В другом решении контрольный орган отмечает, что заказчик на протяжении длительного времени до заключения контракта располагал сведениями о техническом состоянии объекта, о наличии необходимости устранения имеющихся строительных дефектов, а также о возможности наступления негативных последствий от непринятия мер по устранению таких дефектов, в связи с чем отсутствуют признаки чрезвычайности при проведении закупки таким заказчиком3.
Таким образом, обстоятельства, которые могут служить обоснованием причин заключения контракта с единственным исполнителем в случае, если возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно, должны обладать свойствами внезапности, чрезвычайности и непредотвратимости4.
Следовательно, далеко не любая закупка, может декларироваться заказчиками в качестве проводимой в целях устранения аварийной ситуации или ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, для проведения неконкурентных процедур.
Осуществление закупок на примере мер, введенных в целях предотвращения распространению COVID-19
Важной особенностью проведения закупок в условиях чрезвычайных ситуаций является то, что в силу ст. 401 ГК РФ введение режима чрезвычайной ситуации относится к обстоятельствам непреодолимой силы. В связи с этим у многих исполнителей по текущим контрактам возникают вопросы о продлении сроков их исполнения.
Кроме того, как заказчики, так и потенциальные участники закупок, проводимых ранее в обычном режиме, при введении режима чрезвычайной ситуации или режима повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций должны учесть установленные законодательством особенности осуществления закупок. В некоторых случаях осуществляется их приостановление, а также возможно установление дополнительных требований к проведению закупочных процедур с учетом особенностей введенного режима.
В качестве актуального примера можно привести сложившуюся ситуацию с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19.
Правительством России приняты ряд мер в отношении проведения закупок в период установления нерабочих дней. А именно, изменено исчисление сроков, установленных Законом о контрактной системе, исчисляемых в рабочих днях. В указанный период они будут исчисляться в календарных днях с исключением субботы и воскресенья. При этом закупочная комиссия может работать дистанционно и подписывать протоколы в электронном виде без их подготовки документа на бумажном носителе.
Также сроки исполнения контрактов могут быть продлены на срок установления периода нерабочих дней5. При этом взаимодействие банков и операторов электронных площадок осуществляется в обычном режиме, а участникам закупок рекомендуется позаботиться о заблаговременном получении банковских гарантий, так как срок их получения может оказаться длительнее обычного (письмо Минфина России от 27.03.2020 № 24-06-08/24649 «Об осуществлении закупок в нерабочие дни»).
До 31 декабря 2020 года для участников закупок, являющихся СМП или СОНКО, может не устанавливаться требование об обеспечении исполнения контракта при условии неустановления в таком контракте положения о выплате аванса исполнителю6.
Для всех участников закупок снижен размер обеспечения исполнения контракта до 1/2 процента от НМЦК, а для контрактов, подлежащих казначейскому сопровождению, требование об обеспечении исполнения контракта может не устанавливаться. При этом закупка у единственного поставщика может осуществляться по сумме контракта, не превышающей 600 000 рублей, вместо ранее установленных 300 0007.
Таким образом, принятые меры направлены на максимальное сохранение режима обычной деятельности субъектов сферы закупок с предоставлением потенциальным участникам закупок преференций в виде уменьшения материальной нагрузки на них.
Дополнительно Минфином России были даны разъяснения о том, что, если неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контрактам произошло в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, в том числе в связи с принятием ряда мер и ограничений для граждан и организаций, исполнители по контрактам вправе ссылаться на такие обстоятельства как на обстоятельства непреодолимой силы, являющееся основанием для освобождения от налагаемых контрактом и Законом о контрактной системе санкций8.
Начисленные поставщику (подрядчику, исполнителю) суммы неустоек (штрафов, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением контрактов в 2020 году могут быть списаны в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 04.07.2018 № 783 «Об осуществлении заказчиком списания сумм неустоек (штрафов, пеней), начисленных поставщику (подрядчику, исполнителю), но не списанных заказчиком в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением в 2015, 2016 и 2020 годах обязательств, предусмотренных контрактом». А именно, списание осуществляется, если в 2020 году обязательства не были исполнены в полном объеме в связи с возникновением не зависящих от исполнителя обстоятельств, повлекших невозможность исполнения контракта в связи с распространением новой коронавирусной инфекции.
При наличии оснований для наложения санкций на подрядчика в связи с просрочкой исполнения им обязательств, исчисление неустойки теперь может быть произведено не только от суммы контракта, но и от стоимости определенного этапа выполнения работ/оказания услуг по контракту.
Также при осуществлении закупок в соответствии с Федеральным законом от 19.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» госкомпании также могут освободить исполнителей по контрактам от уплаты штрафов и неустойки. Решение о неприменении штрафных санкций подлежит принятию посредством проведения заседания совета директоров.
К общим мерам, предпринятым для поддержания закупочной деятельности период действия режима повышенной готовности, можно отнести перевод различных органов власти на режим работы посредством систем видеоконференцсвязи. Например, в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции COVID-19, ФАС России и ее территориальные подразделения перешли на рассмотрение жалоб на действия заказчиков/операторов электронных площадок в режиме проведения видеоконференцсвязи реализация которого осуществляется путем направления участникам рассмотрения жалоб гиперссылки с информированием о дате и времени рассмотрения жалобы9.
Кроме того, в различных регионах России, в зависимости от конкретно сложившейся ситуации, введены дополнительные ограничения в рамках режима повышенной готовности, либо установлены некоторые послабления режима. Указанные меры могут оказывать непосредственное влияние на возможность исполнения контрактов, заключенных на основании Закона № 44-ФЗ или Закона № 223-ФЗ. В частности полагаем, что при оценке возможности освобождения исполнителей по контрактам от наложения штрафных санкций, подлежат учету особенности действия режима повышенной готовности в различных регионах страны, влияющие на возможность/невозможность исполнения контрактных обязательств.
В целом порядок осуществления закупок в режимах чрезвычайной ситуации или повышенной готовности зависит от характера ситуации и индивидуально установленных мер и ограничений.
Таким образом, при осуществлении закупок в режиме чрезвычайной ситуации необходимо руководствоваться требованиями правовых актов, устанавливающих порядок проведения закупок в соответствующий период.
Выводы и рекомендации
Для осуществления государственных и муниципальных закупок у единственного поставщика на основании ч. 9 п. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, необходимо учитывать следующую совокупность условий, при которых возможно проведение таких закупок:
• наличие правового акта, которым введен режим повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуации или режим чрезвычайной ситуации;
• целью закупки должно являться предупреждение или ликвидация чрезвычайной ситуации;
• объем закупки должен соответствовать целям предупреждения или ликвидация чрезвычайной ситуации;
• осуществление конкурсных процедур нецелесообразно в связи с ограничениями по времени.
В рамках сложившейся на сегодняшний день ситуации, связанной с предотвращением распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, участникам закупочной деятельности следует учитывать:
• исчисление сроков в рамках проведения закупочных процедур необходимо производить в календарных днях с исключением субботы и воскресенья;
• участникам закупок заблаговременно осуществлять получение банковских гарантий;
• при дистанционном взаимодействии с закупочной комиссией участникам закупок рекомендуется оперативно отслеживать обновление информации, поступающей в электронном виде;
• участникам закупочной деятельности при взаимодействии с ФАС России посредством видеоконференцсвязи во избежание неполадок, рекомендуется заблаговременно проверять все технические настройки на персональных компьютерах;
• сторонам контракта важно объективно оценивать их исполнимость в период повышенной готовности и приходить к единому решению относительно изменения их сроков, цены (при необходимости) и возможности отказа от наложения штрафных санкций;
• при наличии оснований, свидетельствующих о нарушении условий контракта исполнителем, рекомендуется производить своевременное обращение к заказчику в письменной форме с обоснованием причинно-следственной связи между ограничениями, связанными с введением режима повышенной готовности, и вынужденным допущением нарушений обязательств по контракту;
• для увеличения оперативности проведения закупок товаров, работ, услуг для предупреждения чрезвычайной ситуации, в том числе при введении режима повышенной готовности, рекомендуется проводить закупки посредством неконкурентной процедуры (закупка у единственного поставщика);
• в целях поддержания экономической активности в период введения режима повышенной готовности, заказчикам рекомендуется применять введенные законодательством возможности закупок у единственного поставщика по увеличенной стоимости контракта, а также нормы об обеспечении контракта либо уменьшении суммы такого обеспечения и другие правовые нормы, предусматривающие послабление требований к участникам и/или победителям закупок.
При принятии исполнителями по контрактам решений о наличии необходимости сослаться на обстоятельства непреодолимой силы, связанные с введением режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации, как на основание для освобождения от ответственности за просрочку исполнения/неисполнения обязательств по контрактам, необходимо руководствоваться правовыми актами, разъясняющими наличие такой возможности и фактическими обстоятельствами. При этом важно помнить, что злоупотребление правом согласно ст. 10 ГК РФ не является допустимым.
________________________
1 Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017.
2 Решение Иркутского УФАС России от 19.08.2019 № 038/1-16-139/38-18.
3 Решение Иркутского УФАС России от 16.08.2019 № 038-397-С/19 по делу № 1-16-139/38-18.
4 Письмо Минэкономразвития России от 15.07.2015 № Д28и-2188.
5 Постановление Правительства РФ от 03.04.2020 № 443 «Об особенностях осуществления закупки в период принятия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции».
6 Федеральный закон от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
7 Федеральный закон от 24.04.2020 № 124-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции».
8 Письмо Минфина России от 27.03.2020 № 24-06-08/24649 «Об осуществлении закупок в нерабочие дни».
9 Информационное сообщение ФАС по переходу контрольной деятельности (44-ФЗ, 223-ФЗ, отраслевые торги) на режим онлайн и о работе участников контрактной системы от 03.04.2020, размещенное на официальном сайте ФАС России.
15 мая 2020 г.
Информация и сведения, содержащиеся в настоящем материале, представляют собой совокупность положений законодательства и правоприменительной практики, субъективных оценочных суждений, мнений, взглядов, рассуждений и предположений автора/авторов по отношению к событиям, фактам, разъяснениям действующего законодательства, судебной и иной правоприменительной практики и являются выражением личного мнения автора/авторов. В связи с этим его не следует рассматривать в качестве юридической консультации и/или правового заключения, равно иного документа индивидуальной направленности и/или в качестве выражения официальной позиции органов власти. Авторы, а также лица, осуществляющие опубликование, не несут ответственности за несовпадение своей позиции с позицией органов власти, организаций и иных третьих лиц.
