Правила недискриминационного доступа к услугам по подключению (техприсоединению) к системам теплоснабжения

26 марта 2025 г.

Рынки услуг по теплоснабжению, в т.ч. по подключению (техприсоединению) к системам теплоснабжения, услугам по передаче тепловой энергии, теплоносителя, относятся к рынкам с неразвитой конкуренцией. Вход на них затруднен необходимостью значительных инвестиций на строительство и эксплуатацию тепловых сетей, а также техническими возможностями присоединения к существующей инфраструктуре. Как указывает Федеральная антимонопольная служба, условия осуществления деятельности и взаимоотношения между участниками рынка, сложившиеся на рынке теплоснабжения, не отличаются прозрачностью, что позволяет хозяйствующим субъектам злоупотреблять своим положением на рынке^[1]. Основные виды нарушений, допускаемые со стороны теплоснабжающих организаций.

Такая ситуация потребовала государственного регулирования и антимонопольного контроля с целью обеспечения недискриминационного доступа к услугам в сфере теплоснабжения.

В статье рассмотрим:

• какие меры правового регулирования применяются в недопущения ограничения конкуренции при предоставлении услуг по подключению к тепловым сетям и передаче тепловой энергии;
• способы защиты прав от злоупотреблений хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение в сфере теплоснабжения.

Общие принципы регулирования и  антимонопольного контроля в сфере теплоснабжения

Базовым законом, регулирующим вопросы производства, передачи, потребления тепловой энергии и теплоносителя, отношения между потребителей тепловой энергии, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, является Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее по тексту – «Закон о теплоснабжении», «ФЗ № 190-ФЗ»).

Антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных  Законом о теплоснабжении.

В соответствии с частью 2 статьи 4.2 Закона о теплоснабжении целью антимонопольного контроля в сфере теплоснабжения является своевременное предупреждение, выявление, ограничение и (или) пресечение действий (бездействия), направленных на ограничение конкуренции и (или) действий (бездействия) лица, занимающего доминирующее положение, которые приводят или могут привести к ущемлению интересов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей, в том числе, которые совершаются путем:

1) необоснованного отказа от заключения договоров теплоснабжения, договоров поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, договоров оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, договоров на подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения;

2) создания дискриминационных или более благоприятных условий для деятельности отдельных теплоснабжающих организаций или теплосетевых организаций;

3) создания препятствий доступу к услугам в сфере теплоснабжения.

В целях предотвращения ущемления интересов потребителей тепловой энергии Правительство России наделено правом утверждать правила недискриминационного доступа к услугам в сфере теплоснабжения. Действующие в настоящее время Правила подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения, включая правила недискриминационного доступа к услугам по подключению (технологическому присоединению) к системам теплоснабжения, правила недискриминационного доступа к услугам по передаче тепловой энергии, теплоносителя утверждены постановлением правительства России от 30.11.2021 № 2115 (далее по тексту – «Правила недискриминационного доступа», «Постановление № 2115»). Ниже подробно их рассмотрим.

Правила недискриминационного доступа к услугам по подключению (техприсоединению) к системам теплоснабжения

Под подключением (технологическим присоединением) понимается совокупность организационных и технических действий, дающих возможность объекту после подключения к системе теплоснабжения потреблять тепловую энергию из этой системы теплоснабжения, обеспечивать передачу тепловой энергии по смежным тепловым сетям или выдавать тепловую энергию, производимую на источнике тепловой энергии, в систему теплоснабжения (пункт 2 Правил недискриминационного доступа).

Недискриминационный доступ к услугам по технологическому присоединению к системам теплоснабжения предусматривает обеспечение равных условий предоставления указанных услуг их потребителям.

Технологическое подключение включает следующие этапы:

• направление исполнителю заявки на заключение договора о подключении;
• заключение договора о подключении;
• выполнение сторонами договора мероприятий по подключению;
• составление акта о готовности;
• получение разрешения органа государственного энергетического надзора на проведение испытаний и пусконаладочных работ в отношении подключаемых объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок;
• составление акта о подключении.

С целью обеспечения недискриминационного доступа каждый из этапов подробно регламентирован в Правилах недискриминационного доступа и изобилует техническим подробностями. Мы не преследуем цель в рамках настоящей статьи подробно разобрать процедуру выполнения каждого этапа. Как показывает анализ судебной практики, наибольшее количество споров при осуществлении технологического подключения, вызывают не фактические действия по подключению, а договорное оформление технического присоединения.

Договор на технологическое присоединение

В соответствии с частью 2 статьи 14 Закона о теплоснабжении договор на технологическое присоединение является публичным для теплоснабжающей организации. Это означает, что теплоснабжающая организация не вправе отказаться от заключения такого договора. Исключение – отсутствие технической возможности подключения и свободной мощности. Правила выбора организации, к которой следует обращаться заинтересованным лицам и которая не вправе отказать им в услуге по такому подключению, также регламентированы Постановлением № 2115.

Для заключения договора заинтересованная сторона подает заявку в теплоснабжающую организацию. Заявка подается в бумажной форме или в форме электронного документа с использованием портала Госуслуг, с приложением правоустанавливающих документов, перечисленных в Постановлении № 2115.

В случае представления сведений и документов в полном объеме теплоснабжающая организация в течение 20 рабочих дней со дня получения заявки направляет заявителю подписанный проект договора о подключении в 2 экземплярах. При необоснованном уклонении от заключения публичного договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор (часть 4 статьи 445 ГК РФ). Проиллюстрируем на примере из судебной практики.

Так, в деле № А41-88456/2023^[2] Общество обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к Теплоснабжающей организации об обязании заключить договор на технологическое присоединение построенного объекта: блочно-модульной котельной, принадлежащей истцу. Как было установлено в ходе судебного разбирательства, истец направил ответчику заявку и пакет документов для заключения договора на технологическое подключение. Однако ответа от Теплоснабжающей организации получено не было, что и послужило поводом для обращения в суд. В суде ответчик ссылался на отсутствие пропускной способности тепловых сетей для подключения запрашиваемой нагрузки. Суд указал, что данные доводы не подтверждены доказательствами и обязал Теплоснабжающую организацию в 5-дневный срок направить Обществу проект договора на подключение котельной.

Договор теплоснабжения должен содержать существенные условия, указанные в части 8 статьи 15 Закона о теплоснабжении. Вместе с тем, как показывает анализ практики, стороны не всегда могут прийти к соглашению по поводу содержания данных условий. В случае несогласия с представленным проектом договора заявитель в течение 10 рабочих дней со дня его получения направляет теплоснабжающей организации соответствующее извещение и протокол разногласий, ответ на который должен быть дан в течение 10 рабочих дней. При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах  рассмотрения в указанный срок заявитель вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора о подключении, на рассмотрение суда.

Так, в деле № А40-62058/2023^[3] при заключении договора между сторонами возникли разногласия относительно определения точки подключения, границы эксплуатационной ответственности, выполнения мероприятий по строительству тепловых сетей и размера платы за подключение. Решением суда разногласия были урегулированы.

Также на рассмотрение судов передаются и иные споры, связанные с заключением и исполнением договоров подключения:

• о внесении изменений в договор подключения;^[4]
• признании недействительным одностороннего отказа от исполнения договора о подключении к системе теплоснабжения^[5].

В случае неисполнения обязательств по договору любая из сторон вправе обратиться в суд с требованием о расторжении договора и взыскании убытков, чем нередко злоупотребляют теплоснабжающие организации.

Так в деле № 5-КГ24-39-К2^[6] теплоснабжающая организация обратилась в суд с иском к гражданину о расторжении договора технологического присоединения и взыскании убытков в размере 4 984 772 рублей. В ходе рассмотрения дела судами было установлено, что между сторонами был заключен договор о подключении к системе теплоснабжения объекта капитального строительства, принадлежащего гражданину. Ответчиком было допущено нарушение существенных условий договора, а именно не подготовлены внутриплощадочные и внутридомовые сети, что исключало возможность дальнейшего исполнения договора. В свою очередь истец понес расходы на проектно-изыскательные работы, приобретение материалов и оборудования для выполнения своих обязательств по договору технологического присоединения в размере заявленной ко взысканию суммы. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций признали требования Теплоснабжающей организации законными. Верховный Суд РФ указал, что расходы истца не могут быть квалифицированы как убытки, поскольку почти в 10 000 раз превышают плату по договору и по существу направлены на развитие принадлежащих Теплоснабжающей организации тепловых сетей. Доказательств невозможности использовать тепловые сети в иных целях, не по договору с ответчиком, истцом не представлено. Дело было отправлено на новое рассмотрение.

Недискриминационный доступ к услугам по передаче тепловой энергии

Не всегда теплоснабжающая организация может выполнить полный цикл теплоснабжения, от производства до сбыта. Например, если теплосети не принадлежат теплоснабжающей организации, передача тепловой энергии и теплоносителя осуществляется по сетям иных лиц.

Передача тепловой энергии, теплоносителя – совокупность организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих поддержание тепловых сетей в состоянии, соответствующем установленным техническими регламентами, правилами технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок требованиям, прием, преобразование и доставку тепловой энергии и теплоносителя (часть 12 статьи 2 Закона о теплоснабжении).

В такой ситуации обеспечение надёжного теплоснабжения и обеспечение доступа во многом зависит от теплосетевой организаций. Недискриминационный доступ к услугам по передаче тепловой энергии, теплоносителя предусматривает обеспечение равных условий предоставления указанных услуг теплоснабжающим организациям и потребителям.

В целях обеспечения недискриминационного доступа на собственников и иных законных владельцев тепловых сетей Постановление № 2115 возлагает запреты и ограничения. Так, согласно пунктов 3-5 Правил недискриминационного доступа собственники и иные владельцы тепловых сетей:

• не вправе препятствовать передаче по их тепловым сетям тепловой энергии потребителям, теплопотребляющие установки которых присоединены в установленном порядке к таким тепловым сетям;
• не вправе обусловливать получение доступа к услугам по передаче тепловой энергии получением иных платных услуг либо доступом к услугам по передаче тепловой энергии, теплоносителя с использованием иных тепловых сетей;
• обязаны осуществлять информирование об условиях доступа к услугам по передаче тепловой энергии, теплоносителя в соответствии с утвержденными постановлением Правительства РФ информации^[7].

При нарушении указанных правил лицо, права которых нарушены, вправе обратиться в суд с требованием о понуждении к совершению действий или  о запрете осуществлять действия (бездействие), приводящие к прекращению и (или) ограничению передачи тепловой энергии.

Так, в деле № А50-26178/2022^[8] Теплоснабжающая организация обратилась в арбитражный суд с иском о признании действий Общества по препятствованию теплоснабжения многоквартирных домов незаконными и запрете осуществлять действия, приводящие к прекращению передачи тепловой энергии. Как было установлено судом, Общество владеет на праве аренды зданиями центральных тепловых пунктов. После начала отопительного сезона запуск тепловой энергии в ряд дом не был осуществлен. Теплоснабжающей организацией было проведено обследование и установлено, что теплоснабжение отсутствует ввиду отключения Обществом циркуляционных насосов на территории тепловых пунктов. Ответчик ссылался, утратил статус теплосетевой организации, подписал соглашение о прекращении договора на оказание услуг по передаче тепловой энергии. Суд решил, что владельцы тепловых сетей не вправе препятствовать передаче по их сетям тепловой энергии потребителям, даже несмотря на утрату статуса теплосетевой организации. Также указал, что ответчик не лишен возможности привлечь специалистов соответствующей отрасли для эксплуатации тепловых пунктов и дальнейшей передачи тепловой энергии потребителям. Исковые требования были удовлетворены в полном объеме.

Передача тепловой энергии производится на основании договора, заключенного теплосетевой организацией и теплоснабжающей организацией. Договор оказания услуг по передаче тепловой энергии является обязательным для заключения теплосетевыми организациями (часть 3 статьи 17 ФЗ № 190-ФЗ).

При этом стороны не вправе навязывать друг другу условия договора, невыгодные для другой стороны или не относящиеся к предмету договора, экономически или технологически не обоснованные или прямо не предусмотренные нормативными правовыми актами или судебными актами, требования передачи финансовых средств, иного имущества, а также внесение в договор положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован (пункт 15 Постановления № 2115).

Как показывает анализ правоприменительной практики, при возникновении преддоговорных и договорных споров стороны используют аналогичные методы защиты своих прав, как и при заключении договора технологического присоединения.

Цены (тарифы) на услуги по передаче тепловой энергии подлежат государственному регулированию. При этом собственники и иные законные владельцы тепловых сетей не вправе требовать от потребителей или теплоснабжающих организаций возмещения затрат на эксплуатацию тепловых сетей до установления тарифа на услуги по передаче тепловой энергии. Проиллюстрируем на примере из судебной практики.

Так, в деле № А50-13032/2023^[9] Общество  обратилось в арбитражный суд с иском к Теплоснабжающей организации о взыскании 3 122 897 рублей неосновательного обогащения. В обосновании своих требований истец указал, что ответчик пользуется его тепловыми сетями с целью передачи тепловой энергии конечному потребителю – Образовательной организации. Таким образом, по мнению истца, ответчик без договорных отношений пользуется тепловыми сетями, при этом от заключения договора аренды отказался. Суды указали, что собственники тепловых сетей не вправе препятствовать передаче по их тепловым сетям тепловой энергии потребителям, установки которых присоединены к таким тепловым сетям. Приступая к осуществлению деятельности по передаче тепловой энергии, истец должен был принять меры по установлению тарифа на услуги по передаче тепловой энергии, но за установлением тарифа не обращался. В удовлетворении иска суд отказал.

Административная ответственность за нарушение правил недискриминационного доступа

За нарушение правил недискриминационного доступа могут привлечь к административной ответственности по статье 9.21 КоАП РФ. Штраф на должностных лиц в размере от 10 000 до 40 000 рублей, на юридических лиц – от 100 000 до 500 000 рублей. За повторное нарушение размер ответственности увеличивается: штраф на должностных лиц в размере от 40 000 до 50 000 рублей либо дисквалификация на срок до 3 лет, на юридических лиц – от 600 000 до 1 000 0000 рублей.

Объективную сторону административного правонарушения составляет нарушение правил недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) тепловым сетям.

Отдельно обратим внимание на соотношение статьи 9.21 КоАП РФ и норм статьи 14.31 КоАП РФ «Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке» и 14.6 КоАП РФ «Нарушение порядка ценообразования».

Как разъясняет ФАС России^[10], диспозиция статьи 9.21 КоАП РФ носит специальный по отношению к нормам статьи 14.31 характер. Таким образом, если действия лица, занимающего доминирующее положение на товарном рынке, нарушают Правила недискриминационного доступа, то дело об административном правонарушении надлежит возбуждать и рассматривать по статье 9.21 КоАП РФ.

Также определение субъектом естественной монополии размера платы за подключение является составной частью процедуры подключения (технологического присоединения). С учетом изложенного, нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования, в частности, завышение или занижение размера платы, по мнению ФАС России, составляет объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 9.21 КоАП РФ.

Субъектами административного правонарушения являются субъекты естественной монополии. Диспозиция статьи не указывает в качестве субъекта правонарушения собственника или иного владельца теплосетевого хозяйства. Вместе с тем ФАС России в письме от 10.03.2021 № ВК/17438/21 высказала позицию, что действия хозяйствующих субъектов, являющихся собственниками или иными владельцами тепловых сетей также могут быть рассмотрены на предмет совершения данного правонарушения. В таких случаях, по мнению контрольного органа, следует устанавливать, является ли такой собственник или иной законный владелец тепловых сетей субъектом естественной монополии.

Такая позиция была применена судом в деле № А50-33098/2022^[11]. В указанном деле Общество было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.21 КоАП РФ, за препятствование передаче тепловой энергии потребителям жилого фонда. Общество оспаривало постановление антимонопольного органа в суде, ссылаясь, что на отсутствие статуса теплосетевой организации. Суд указал, что Общество, владея теплосетевым имуществом, отвечает признакам естественной монополии и является надлежащим субъектом правонарушения. В удовлетворении требования об отмене постановления о привлечении к ответственности было отказано.

Субъективная сторона административного правонарушения состоит в наличии вины.

Согласно позиции, сформированной еще в постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10^[12], когда возможность привлечения к административной ответственности ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установить, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. В отношении индивидуального предпринимателя как физического лица антимонопольным органом должна быть установлена форма вины (умысел или неосторожность).

Проиллюстрируем на примере из судебной практики.

В деле № А54-4877/2019^[13] гражданин обратился в Теплоснабжающую организацию с заявлением о выдаче технических условий на подключение к системе теплоснабжения. Общество направило ответ, что подключение дополнительной тепловой нагрузки может привести к снижению надежности теплоснабжения иных конечных потребителей. Расценив это как отказ, гражданин обратился в антимонопольный орган. Антимонопольный орган установил, что ответ был направлен за пределами установленного срока. Кроме того, заявка гражданина не содержала всех необходимых сведений и документов, поэтому отказ следовало обосновать ссылкой на отсутствие необходимых документов и сведений. Теплоснабжающая организация была признана виновной в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.21 КоАП РФ с наложением штрафа 100 000 рублей. Впоследствии штраф был снижен до 50 000 рублей. Оспорить в суде наказание по причине малозначительности в суде не удалось.

В Разъяснении № 7^[14] ФАС России также обратил внимание на следующие особенности привлечения к административной ответственности по статье 9.21. КоАП РФ:

• возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке, предусмотренном главой 9 Закона о конкуренции, а также выдача предупреждения не предусмотрена.

Это означает, что в случае получения антимонопольным органом сообщений, заявлений о нарушении Правил недискриминационного доступа или самостоятельного выявления правонарушения, антимонопольный орган обязан составить протокол или принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении.

• невозможность изменения квалификации со статьи 14.31 КоАП РФ на статью 9.21 КоАП РФ после вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно пункта 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» переквалификация действия (бездействия) лица, привлекаемого к административной ответственности, возможна на другую статью КоАП РФ, имеющую единый родовой объект посягательства с первоначальной. Статьи 14.31. и 9.21 размещены в разных главах КоАП РФ и имеют разные объекты посягательства. В случае, если дело об административном правонарушении было первоначально возбуждено за злоупотребление доминирующим положением, оно подлежит прекращению. При этом, если срок давности не истёк, возможно возбуждение дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 9.21 КоАП РФ.

За нарушение стандартов раскрытия информации об услугах в сфере теплоснабжения привлекают к административной ответственности по статье 19.8.1 КоАП РФ, штраф на должностных лиц в размере от 5 000 до 20 000 рублей, на юридических лиц –  от 100 000 до  500 000 рублей. За повторное нарушение должностное лицо могут дисквалифицировать на срок от 1 года до 3 лет.

Так, в деле № А84-4584/2021^[15] Учреждение привлекли к административной ответственности по части 1 статьи 19.8.1 КоАП РФ за нераскрытие информации о наличии технической возможности присоединения к системе теплоснабжения, а также о ходе реализации заявок на подключение к системе теплоснабжения, назначили штраф в размере 100 000 рублей. Учреждение обратилось в суд с требованием о признании постановления о привлечении к ответственности незаконным. Суд указал, что Учреждение имело возможность для соблюдения требований, но им не были приняты все зависящие от него меры. С учетом материального положения штраф был снижен до 50000 рублей.

Подводя итоги, отметим, что установление правил недискриминационного доступа к услугам по подключению и передаче тепловой энергии имеет важное значение для предотвращения злоупотреблений со стороны хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение в сфере теплоснабжения. Вместе с тем значительное количество споров подтверждает, что разработанные механизмы регулирования не в полной мере обеспечивают защиту интересов потребителей теплоэнергии.

_____________________

 

^[1] Сайт ФАС России: https://fas.gov.ru/documents/575240.

^[2] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.10.2024 № Ф05-15672/2024.

^[3] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 07.06.2024 № Ф05-10209/2024 по делу № А40-62058/2023.

^[4] Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2024 № 13АП-28481/2024 по делу № А56-47607/2024.

^[5] Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 08.11.2023 № Ф04-5528/2023 по делу № А45-12976/2022.

^[6] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2024 № 5-КГ24-39-К2.

^[7] Постановление Правительства Российской Федерации от 05.07.2013 №  570 «О стандартах раскрытия информации теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и органами регулирования».

^[8] Определение Верховного Суда РФ от 13.08.2024 № 309-ЭС24-12401 по делу № А50-26178/2022.

^[9] Определение Верховного Суда РФ от 12.08.2024 № 309-ЭС24-12139 по делу № А50-13032/2023.

^[10] Разъяснение Президиума ФАС России от 29.08.2017 № 10 «О применении антимонопольными органами антимонопольного законодательства в целях выявления и пресечения нарушений порядка ценообразования».

^[11] Определение Верховного Суда РФ от 05.02.2024 № 309-ЭС23-28293  по делу № А50-33098/2022.

^[12] Пункт 16.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».

^[13] Определение Верховного Суда РФ от 16.03.2020 № 310-ЭС20-54 по делу № А54-4877/2019.

^[14] Разъяснение № 7 Президиума ФАС России «Порядок применения закона о защите конкуренции с учетом правил технологического присоединения, правил недискриминационного доступа, правил подключения и законодательства о теплоснабжении», утв. протоколом Президиума ФАС России от 30.11.2016 № 15.

^[15] Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 26.06.2023 № Ф10-1641/2023 по делу № А84-4584/2021.

26 марта 2025 г.