Обзор нововведений Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»

 

6 мая 2021 г.

Юрист Юридической фирмы BRACE©

Анна Иванова

 

 

С 1 июля 2021 года вступает в силу Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – «Закон о государственном контроле», «Закон»). При этом одновременно с вступившим в силу Закон о государственном контроле будет применяться Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – «Закон о защите прав», «Закон № 294-ФЗ»).

На стадии принятия Закона о государственном контроле в пояснительной записке к законопроекту указывалось, что Закон призван устранить недостатки действующего правового регулирования государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе несистемность и пробелы регулирования, недостаточность регулирования вопросов профилактики нарушений обязательных требований, а также неоправданный акцент на проведение проверок, являющихся наиболее затратным как для бизнеса, так и для контрольно-надзорных органов мероприятием.

Закон дает определение понятию «государственный контроль (надзор)», под которым понимается «деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений».

Под регулирование Закона о государственном контроле не подпадают:

1) мероприятия по проверке заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции органов внутренних дел и иных органов дознания;

2) оперативно-разыскная деятельность, дознание и предварительное следствие;

3) производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях;

4) рассмотрение дел о нарушении законодательства о рекламе;

5) проверка устранения обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности;

6) деятельность судов, деятельность по обеспечению установленного порядка деятельности судов и деятельность по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц;

7) деятельность органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора;

8) расследование причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, профессиональных заболеваний, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда (ущерба) окружающей среде, имуществу граждан и организаций, государственному и муниципальному имуществу;

9) деятельность органов внешней разведки Российской Федерации;

10) деятельность органов государственной охраны;

11) деятельность органов федеральной службы безопасности.

При этом Закон применяется в отношении лицензирования в рамках Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» при проведении плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении лицензиатов, а также в рамках предусмотренных законом контрольных мероприятий.

Профилактика правонарушений

Фактически Законом вводится такое понятие как «оценка причинения вреда (ущерба)» посредством рассмотрения индикаторов риска.

Шкала категорий риска включает в себя:

• чрезвычайно высокий риск;
• высокий риск;
• значительный риск;
• средний риск;
• умеренный риск;
• низкий риск.

Критерии риска должны учитывать тяжесть причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и вероятность наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также учитывать добросовестность контролируемых лиц.

Контрольные (надзорные) органы могут проводить следующие профилактические мероприятия:

1. Информирование – размещение соответствующих сведений на официальном сайте контрольного (надзорного) органа, в средствах массовой информации, через личные кабинеты контролируемых лиц и в иных формах.

2. Обобщение правоприменительной практики – обобщение имеющейся у контрольного органа практики типичных нарушений с подготовкой соответствующего доклада и его опубликованием.

3. Меры стимулирования добросовестности – мероприятия, направленные на нематериальное поощрение добросовестных контролируемых лиц.

4. Объявление предостережения – при наличии у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся или возможных нарушениях обязательных требований контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

5. Консультирование – разъяснения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

6. Самообследование – самостоятельная оценка соблюдения обязательных требований

7. Профилактический визит – профилактическая беседа по месту осуществления деятельности контролируемого лица либо путем использования видеоконференцсвязи.

Для проведения профилактических мероприятий составляется специальная программа профилактических мероприятий (профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям), которая составляется ежегодно по каждому виду контроля.

Контрольные мероприятия и контрольные действия

К основным контрольным мероприятиям закон относит такие мероприятия как:

1. Контрольная закупка – мероприятие, при котором инспектором совершаются действия по созданию ситуации для осуществления сделки в целях оценки соблюдения установленных законом требований.

2. Мониторинговая закупка – мероприятие, при котором инспектором создается ситуация для осуществления сделки в целях последующего направления приобретенной продукции (товаров), результатов выполненных работ, оказанных услуг на испытание, экспертизу на предмет их соответствия обязательным требованиям к безопасности и (или) качеству.

3. Выборочный контроль – мероприятие, проводимое по месту хранения и (или) реализации контролируемыми лицами продукции (товаров), представляющее собой отбор проб образцов продукции (товаров) в целях подтверждения их соответствия обязательным требованиям к безопасности и (или) качеству.

4. Инспекционный визит – мероприятие, проводимое путем взаимодействия с конкретным контролируемым лицом и (или) владельцем (пользователем) производственного объекта.

5. Рейдовый осмотр – мероприятие, по оценке соблюдения обязательных требований по использованию (эксплуатации) объектов контроля, которыми владеют несколько лиц.

6. Документарная проверка – мероприятие по месту нахождения контрольного (надзорного) органа предметом которого являются исключительно сведения, содержащиеся в документах контролируемых лиц, устанавливающих их организационно–правовую форму, права и обязанности, а также документы, используемые при осуществлении в рамках их деятельности.

7. Выездная проверка – мероприятие, проводимое посредством взаимодействия с конкретным контролируемым лицом, владеющим производственными объектами и (или) использующим их, в целях оценки соблюдения таким лицом обязательных требований, а также оценки выполнения решений контрольного (надзорного) органа.

При этом важно отметить, что инспекционный визит, выездная проверка могут проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио или видеосвязи.

Таким образом, в Законе добавились такие новые виды мероприятий как:

• мониторинговая закупка;
• выборочный контроль;
• инспекционный визит;
• выездное обследование.

Срок проведения документарной и выездной проверок сокращен с 20 рабочих дней до 10 рабочих дней.

С 31 декабря 2023-го года работа по проведению проверок предусматривает только взаимодействие в электронном виде путём сообщения контролируемым лицам о ходе проверки, планах проверок, принятых решениях путем заверения документов усиленной квалифицированной ЭЦП. До указанной даты возможен бумажный документооборот.

По окончании контрольного (надзорного) мероприятия составляется акт на месте его проведения В случае устранения выявленного нарушения до окончания проведения контрольного (надзорного) мероприятия в акте указывается факт его устранения.

Отдельно Законом о государственном контроле выделена глава с пояснением порядка совершения тех или иных контрольных действий.

К контрольным действиям отнесены такие действия как:

• Осмотр – проведении визуального обследования территорий, помещений (отсеков), производственных и иных объектов, продукции (товаров) и иных предметов без разборки, демонтажа или нарушения целостности.
• Досмотр – проведение визуального обследования помещений (отсеков), транспортных средств, продукции (товаров) и иных предметов со вскрытием помещений (отсеков), транспортных средств, упаковки продукции (товаров), в том числе с удалением примененных к ним пломб, печатей или иных средств идентификации, разборкой
• Опрос – действие, заключающееся в получении инспектором устной информации, имеющей значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.
• Получение письменных объяснений – запрос инспектором письменных свидетельств, имеющих значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, от контролируемого лица.
• Истребование документов – предъявление инспектором контролируемому лицу требования о представлении необходимых и (или) имеющих значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований документов и (или) их копий.
• Отбор проб (образцов) – действие по изъятию (выборке) проб (образцов) воды, почвы, воздуха, сточных и (или) дренажных вод, выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов производства и потребления, продукции (товаров), иных предметов и материалов в соответствии с утвержденными документами по стандартизации, правилами отбора проб (образцов) и методами их исследований (испытаний) и измерений, техническими регламентами или иными нормативными техническими документами.
• Инструментальное обследование действие, совершаемое инспектором или специалистом по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо по месту нахождения производственного объекта с использованием специального оборудования и (или) технических приборов для определения фактических значений, показателей, действий (событий), имеющих значение для оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.
• Испытание – действие, совершаемое инспектором или специалистом по месту нахождения контрольного (надзорного) органа, его структурного подразделения с использованием специального оборудования и (или) технических приборов для исследования проб (образцов) воды, почвы, воздуха, сточных и (или) дренажных вод, выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов производства и потребления, продукции (товаров), иных предметов и материалов.
• Экспертиза – проведение исследований по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства или ремесла и которые поставлены перед экспертом или экспертной организацией инспектором в рамках контрольного (надзорного) мероприятия в целях оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.
• Эксперимент – использовании тест-предметов (предметов, имитирующих оружие, взрывчатые вещества или другие устройства, предметы и вещества, в отношении которых установлены запреты или ограничения на их использование), и (или) тест-субъектов (лиц, имитирующих нарушителей обязательных требований), и (или) тест-заданий, и (или) тест-ситуаций.

Результаты контрольных мероприятий и их обжалование

В случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений возможно совершение следующих действий:

• выдача предписания об устранении нарушений;
• принятие незамедлительных мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или прекращению его причинения (обращение в суд;
• принудительный отзыв некачественной продукции и др.);
• информирование правоохранительных органов (при выявлении в ходе мероприятия признаков преступления);
• принятие мер контроля за устранением выявленных нарушений;
• выдача рекомендаций по соблюдению обязательных требований законодательства.

Решения, принятые по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к их организации, подлежат отмене. При этом принять решение о признании недействительным результатов такого мероприятия может сам контрольный орган, проводивший данное мероприятие, либо вышестоящий орган, либо суд.

Приведен широкий, но исчерпывающий перечень грубых нарушений:

• отсутствие оснований проведения контрольных (надзорных) мероприятий;
• отсутствие согласования с органами прокуратуры проведения контрольного (надзорного) мероприятия в случае, если такое согласование является обязательным;
• нарушение требования об уведомлении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в случае, если такое уведомление является обязательным;
• нарушение периодичности проведения планового контрольного (надзорного) мероприятия;
• проведение планового контрольного (надзорного) мероприятия, не включенного в соответствующий план проведения контрольных (надзорных) мероприятий;
• принятие решения по результатам контрольного (надзорного) мероприятия на основании оценки соблюдения положений нормативных правовых актов и иных документов, не являющихся обязательными требованиями;
• привлечение к проведению контрольного (надзорного) мероприятия лиц, участие которых не предусмотрено настоящим Федеральным законом;
• нарушение сроков проведения контрольного (надзорного) мероприятия;
• совершение в ходе контрольного (надзорного) мероприятия контрольных (надзорных) действий, не предусмотренных настоящим Федеральным законом для такого вида контрольного (надзорного) мероприятия;
• непредоставление контролируемому лицу для ознакомления документа с результатами контрольного (надзорного) мероприятия в случае, если обязанность его предоставления установлена настоящим Федеральным законом;
• проведение контрольного (надзорного) мероприятия, не включенного в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.

Важным нововведением является то, что после признания недействительными результатов контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, повторное внеплановое контрольное (надзорное) мероприятие в отношении данного контролируемого лица может быть проведено только по согласованию с органами прокуратуры вне зависимости от вида мероприятия и оснований его проведения.

Для обжалования решений со стороны индивидуальных предпринимателей или юридических лиц необходимо сначала (1) досудебное обжалование и только после этого (2) обращение в суд. При этом граждане по-прежнему вправе обращаться сразу в суд, минуя досудебное обжалование.

При подаче жалобы гражданином она должна быть подписана простой электронной подписью либо усиленной квалифицированной электронной подписью. При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью. Срок подачи жалобы на принятое решение составляет 30 календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. Жалоба на предписание контрольного (надзорного) органа может быть подана в течение десяти рабочих дней с момента получения контролируемым лицом предписания.

Важные переходные положения Закона

Положения о видах регионального государственного контроля (надзора), о видах муниципального контроля подлежат утверждению до 1 января 2022 года. До утверждения указанных положений применяются нормативные правовые акты, принятые в соответствии с Законом № 294-ФЗ.

Формирование единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется с 1 июля 2021 года. Ввод указанного реестра в эксплуатацию осуществляется до 1 января 2022 года.

С 1 июля по 31 декабря 2021 года контрольные (надзорные) органы проводят профилактические мероприятия, предусмотренные Законом о государственном контроле, без утверждения программы профилактики причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Правительство Российской Федерации должно определить виды контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 1 июля 2021 года.

Закон о государственном контроле имеет весьма существенное значение для совершенствования порядка проведения проверок бизнеса, внедрения электронного документооборота и применения превентивных мер для профилактики возможных правонарушений.

 

 

6 мая 2021 г.