Оспаривание сделок с государственным имуществом: отчуждение активов ГУП и учреждений

2 сентября 2026 г.

Юридическая фирма BRACE©

Договоры, направленные на отчуждение государственного имущества, относятся к области сделок с высоким фактором риска. Это обусловлено тем, что любая сделка с государственным имуществом затрагивает публичные интересы. Процедура согласования и заключения таких договоров должна тщательно соблюдаться, а цели их совершения должны быть прозрачны и правомерны.

Среди таких сделок особое место занимает реализация имущества, которое закреплено за государственными и муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения или за государственными (казенными и бюджетными) учреждениями, а также казенными предприятиями на праве оперативного управления. Эти операции с имуществом представляют наибольшую сложность в юридическом плане. Они находятся «на пересечении» различных областей законодательства – гражданского, приватизационного, антимонопольного, но при этом формально не подпадают под действие некоторых федеральных законов, в которых закреплены основы распоряжения государственным имуществом. Поэтому может показаться, что некоторые аспекты таких сделок вообще вынесены за рамки нормативного регулирования.

Государственное или муниципальное унитарное предприятие (далее – «унитарное предприятие») владеет имуществом на праве хозяйственного ведения (ст. 294 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – «ГК РФ»), ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – «Закон № 161-ФЗ»)).

Государственное казенное или бюджетное учреждение (далее – «государственные учреждения», «учреждения»), а также казенное предприятие владеют имуществом на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ, п. 9 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – «Закон о некоммерческих организациях»)).

Имущество, закрепленное за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения или за государственными учреждениями на праве оперативного управления, наделено особым статусом: его собственником является государство, тогда как предприятие или учреждение считаются законным правообладателем, но без титула собственника. Подобный правовой режим имущества объясняет некоторую двойственность в законодательном регулировании сделок по его отчуждению. С одной стороны, принадлежность к государственной собственности подразумевает защиту публичного интереса и (как следствие) требует применения правил приватизации при его продаже. С другой стороны, закон исключает эти сделки из сферы приватизационных процедур, а в некоторых случаях вообще допускает возможность реализации имущества унитарными предприятиями или бюджетными учреждениями без согласия собственника (то есть без разрешения государства).

В подготовленном обзора будут рассмотрены сделки, направленные на отчуждение имущества, которое закреплено за унитарными предприятиями или государственными (казенными и бюджетными) учреждениями. Особое внимание будет уделено следующим вопросам:

проблемы, связанные с законодательным регулированием таких сделок, в том числе степень применимости Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – «Закон о защите конкуренции») и Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – «Закон о приватизации»);
порядок организации и проведения торгов, который применяется для заключения таких сделок;
получение согласия собственника на продажу имущества, закрепленного за унитарными предприятиями или государственными учреждениями;
возможности обжалования торгов по продаже такого имущества в антимонопольный орган (антимонопольная практика);
наиболее распространенные случаи оспаривания таких сделок в арбитражном суде.

Применение Закона о приватизации и Закона о защите конкуренции при продаже имущества унитарных предприятий и учреждений

При отчуждении государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями, одной из актуальных проблем является применимая сфера нормативного регулирования таких сделок. Для того, чтобы избежать рисков оспаривания сделки, необходимо четко понимать, каким образом процедура продажи такого имущества соотносится с общими нормами гражданского законодательства, а также с Законом о защите конкуренции и Законом о приватизации.

Наиболее часто возникают вопросы:

применяются ли правила, закрепленные в Законе о приватизации, при продаже имущества, закрепленного за унитарными предприятиями или учреждениями?
следует ли применять правила проведения торгов, закрепленные в Законе о защите конкуренции, при отчуждении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями или учреждениями?
применяются ли при процедурах приватизации нормы Закона о защите конкуренции, посвященные торгам?

Попробуем разобраться, как соотносятся между собой эти законы и правила.

Статья 17.1 Закона о защите конкуренции регулирует «заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного и муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления». Приватизация подразумевает продажу, то есть смену собственника имущества. Поэтому указанная статья Закона о защите конкуренции на сферу приватизации не распространяется и не применяется при процедурах, которые регулируются Законом о приватизации^[1].

По этой же причине 17.1 Закона о защите конкуренции не применяется в отношении сделок купли-продажи имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, когда такие сделки совершаются вне рамок Закона о приватизации. Следует отметить, что часть 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции посвящена имуществу государственных предприятий и учреждений, но она также не может быть использована при сделках купли-продажи, поскольку регулирует договоры о передаче прав владения и пользования, но не отчуждения.

Однако в Законе о защите конкуренции есть и другая норма, посвященная непосредственно процедуре торгов. Это новая статья 17.3, она введена Федеральным законом от 29.12.2025 № 577-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и вступила в силу 01.07.2026.

Статья 17.3 Закона о защите конкуренции регулирует общий порядок проведения торгов. Конкурсы или аукционы, указанные в частях 1 и 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, должны проводиться с учетом указанного общего порядка. По смыслу части 5 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции эта норма предназначена прежде всего для заключения сделок, связанных с передачей прав владения или пользования (про переход права собственности в данной статье Закона о защите конкуренции прямо не указано). Но на самом деле сфера регулирования этой нормы несколько шире: она охватывает в том числе и те виды торгов, которые не подпадают под действие статьи 17.1 Закона о защите конкуренции и предусматривают отчуждение государственного имущества.

Дело в том, что статья 17.3 Закона о защите конкуренции по своей сути является кратким «резюме» Приказа ФАС России от 21.03.2023 № 147/23 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса» (далее – «Приказ ФАС № 147/23»). В свою очередь, этот приказ применяется не только к передаче государственного имущества во временное владение и пользование, но также при прочих формах сделок, влекущих переход прав на имущество, включая право собственности.

Таким образом, статья 17.1 Закона о защите конкуренции при отчуждении (продаже) имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, не применяется. Тогда как статья 17.3 названного закона к таким сделкам вполне применима.

Продажа гунитарными предприятиями или учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, не входит в сферу регулирования Закона о приватизации.

Следует уточнить, что понятие «приватизация» может применяться в разных контекстах. В широком смысле приватизацией называют любую сделку, в результате которой имущество выбывает из государственной собственности в собственность частную. В таком контексте любая продажа государственного имущества, в том числе закрепленного за унитарными предприятиями или учреждениями, может считаться приватизацией просто на том основании, что государственная собственность прекращается в результате совершения сделки.

Но в более точном смысле приватизацией следует считать ту процедуру отчуждения государственного имущества, которая реализуется по правилам Закона о приватизации (то есть с включением в план приватизации, принятием соответствующего решения о приватизации и проведением торгов по правилам данного Закона). В соответствии с пунктом 9 части 2 статьи 3 Закона о приватизации действие указанного закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении унитарными предприятиями или учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении.

По этому поводу существует постановление Конституционного Суда Российской Федерации (далее – «Конституционный Суд РФ»), в котором суд детально проанализировал соотношение приватизационного законодательства со сделками по продаже имущества, которые заключают унитарные предприятия^[2].

В данном постановлении Конституционный Суд РФ закрепил ключевые тезисы:

цели отчуждения имущества в рамках Закона приватизации отличаются от целей отчуждения унитарным предприятием закрепленного за ним имущества. В основе приватизации лежит планирование, которое обеспечивает публичный собственник (подразумевается обязательное формирование плана приватизации). Тогда как унитарное предприятие при продаже имущества преследует коммерческие цели (напомним, что данное юридическое лицо относится к коммерческим организациям). Унитарное предприятие может выступать инициатором отчуждения имущества исходя из своей стратегии ведения предпринимательской деятельности;
вышеуказанное различие в целях отчуждения имущества является причиной дифференцированного нормативного регулирования;
подпункт 9 пункта 2 статьи 3 Закона о приватизации не противоречит конституционным нормам, поскольку допускает возможность продажи унитарным предприятием закрепленного за ним недвижимого имущества при условии, если сделка не является способом обхода требований законодательства о приватизации или злоупотреблением правом и проводится на торгах;
констатирован тот факт, федеральный закон, специально посвященный вопросам отчуждения государственного или муниципального имущества, закрепленного за государственными или муниципальными унитарными предприятиями, не принят. При отсутствии специального нормативного регулирования такие сделки осуществляются по общим правилам гражданского законодательства.

Эти тезисы наглядно отражают соотношение Закона о приватизации и сделок по продаже имущества унитарными предприятиями. При этом значительную часть этих тезисов можно применить и в отношении продажи имущества, закрепленного за государственными учреждениями, с учетом одного принципиального отличия. Государственные учреждения являются некоммерческими организациями, поэтому они не ведут предпринимательскую деятельность, но вправе осуществлять деятельность, приносящую доход.

Еще одним проблемным вопросом является процедура проведения торгов, применимая для заключения таких сделок. ФАС России неоднократно указывала, что отчуждение государственным или учреждением государственного имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, без проведения торгов является нарушением Закона о защите конкуренции^[3].

При этом на законодательном уровне пока не закреплен единый и универсальный порядок, который был бы предназначен специально для отчуждения имущества, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.

В связи с этим в 2021 году ФАС России дала официальную рекомендацию: если порядок в отношении продажи имущества унитарных предприятий и учреждений не утвержден специальным нормативным правовым актом (например, отраслевым, ведомственным, региональным или муниципальным), в таком случае рекомендуется проводить торги по отчуждению такого имущества в соответствии с общим порядком проведения торгов^[4]. В качестве «общего порядка» в данном письме указаны правила торгов, закрепленные в Приказе ФАС России от 10.02.2010 № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса». Этот приказ с 01.10.2023 утратил силу, но вместо него был введен Приказ ФАС № 147/23, который также регулирует общий порядок конкурентных процедур при продаже государственного имущества, когда такая продажа осуществляется вне рамок Закона о приватизации. Поэтому смысл рекомендаций ФАС сохраняется: когда унитарное предприятие или учреждение отчуждает свое имущество, необходимо проводить торги. И если специальные правила для такой продажи не закреплены на региональном, муниципальном или отраслевом уровне, применяется процедура вышеуказанного Приказа ФАС № 147/23.

Этот подход косвенно подтверждается и в самом названии Приказа ФАС № 147/23: он предназначен для заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, а также «иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества». Формулировка «иные договоры, предусматривающие переход прав», подразумевает возможность применения этого приказа в отношении продажи имущества. В этом смысле сфера регулирования данного приказа шире, чем сфера применения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

В преамбуле Приказа ФАС № 147/23 содержится ссылка на абзац первый пункта 2(1) постановления Правительства Российской Федерации от 03.12.2004 № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального унитарного предприятия» (далее – «Постановление № 739»), в котором закреплено, что сделки по продаже федерального имущества осуществляются по процедуре Приказа ФАС № 147/23.

Таким образом, нормативное регулирование процедур продажи имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения и за государственными учреждениями на праве оперативного управления, можно охарактеризовать следующими тезисами:

положения Закона о приватизации к таким сделкам не применяются;
положения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции также не применяются при продаже имущества государственных предприятий и учреждений (но если заключается сделка по аренде или безвозмездному пользованию – эта норма обязательна для применения);
продажа имущества, закрепленного за федеральными государственными предприятиями и учреждениями, осуществляется по правилам Приказа ФАС № 147/23;
единый (универсальный) порядок проведения торгов, которые предназначались бы специально для отчуждения имущества, закрепленного за региональными или муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на нормативном уровне не закреплен. Региональные или муниципальные органы власти могут самостоятельно регламентировать конкурентные процедуры. При отсутствии такого регулирования применяется Приказ ФАС № 147/23.

Далее рассмотрим более детально процедуру, закрепленную в этом приказе.

Правила проведения торгов по Приказу ФАС № 147/23

Торги по отчуждению государственного имущества могут проводиться в аукциона или конкурса. При этом конкурс проводится только в отношении определенных видов имущества, которые указаны в Приложении № 2 к Приказу ФАС № 147/23 (например, объекты железнодорожного транспорта, морские и речные порты, аэродромы, объекты портовой или авиационной инфраструктуры, системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, метрополитен).

Торги проводятся в электронной форме и являются открытыми по составу участников и форме подачи предложений.

Операторами торгов могут выступать только электронные площадки, утвержденные к использованию для целей государственных закупок (ч. 5 ст. 17.3 Закона о защите конкуренции, п. 3 Приказа ФАС № 147/23). Перечень таких площадок закреплен Распоряжением Правительства РФ от 12.07.2018 № 1447-р «Об утверждении перечней операторов электронных площадок и специализированных электронных площадок, предусмотренных Федеральными законами от 05.04.2013 N 44-ФЗ, от 18.07.2011 N 223-ФЗ».

Организатором торгов является (ч. 12 ст. 17.3 Закона о защите конкуренции, п. 7 Приказа ФАС № 147/23):

собственник имущества;
уполномоченный собственником обладатель права хозяйственного ведения или оперативного управления (государственное или муниципальное унитарное предприятие, учреждение);
иное лицо, обладающее правами владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества.

Организацию торгов можно поручить только специализированной организации, которая входит в перечень, закрепленный Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2010 № 1874-р «Об утверждении перечня юридических лиц для организации от имени собственника продажи приватизируемого государственного или муниципального имущества и (или) осуществления функций продавца такого имущества» (ч. 12 ст. 17.3 Закона о защите конкуренции, п. 8 Приказа ФАС № 147/23). Эти специализированные организаторы имеют право получить вознаграждение, но его сумма не входит в цену предмета торгов. Вознаграждение оплачивает победитель или лицо, имеющее право по итогам торгов заключить договор.

Для проведения торгов создается конкурсная или аукционная комиссия численностью не менее 5 человек (пункты 11, 13 Приказа ФАС № 147/23). Комиссия рассматривает заявки участников, осуществляет их отбор и оформляет протокольные решения (в том числе протоколы по итогам рассмотрения заявок на участие, о признании торгов несостоявшимися, о подведении итогов, об уклонении от заключения договора, об отстранении заявителя или участника). Кворум комиссии составляет 50% от общего состава, решения принимаются открытым голосованием простым большинством голосов (пункты 19, 21 Приказа ФАС № 147/23).

Участником торгов может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель (п. 22 Приказа ФАС № 147/23). Но при продаже федерального имущества участник должен соответствовать требованиям статьи 5 Закона о приватизации.

Непосредственно за участие в торгах плата с участника не взимается. Но каждый участник обязан внести на расчетный счет оператора электронной площадки задаток. При невнесении задатка участник до торгов не допускается, а при заключении договора сумма задатка засчитывается в размер оплаты (пункты 26, 27, 29 Приказа ФАС № 147/23). Указанную выплату не следует путать с вознаграждением, которое получает специализированное лицо, привлеченное для организации торгов (п. 8 Приказа ФАС № 147/23):

задаток перечисляет каждый участник, а вознаграждение оплачивает по результатам торгов только победитель или единственный заявитель (участник), получивший возможность заключить договор;
задаток возвращается заявителям, которые не допущены к торгам или отозвали свои заявки, а участникам, которые не стали победителями (пункты 65, 111, 118, 131 Приказа ФАС № 147/23);
задаток не возвращается победителю торгов (а также единственному заявителю или единственному участнику), если они уклонились от заключения договора (пункты 134 (2), 134(6) Приказа ФАС № 147/23).

Единые обязательные размеры для задатка Приказом ФАС № 147/23 не установлены – организатор определяет эту сумму самостоятельно. Но когда на торгах отчуждается имущество, закрепленное за федеральными предприятиями и учреждениями, задаток исчисляется по правилам приватизационного законодательства (п. 27 Приказа ФАС № 147/23, ч. 6 ст. 18 Закона о приватизации):

20 % от начальной цены продажи имущества, если она составляет 100 миллионов рублей и более;
10 % от начальной цены продажи имущества, когда она составляет менее 100 миллионов рублей.

Процедура торгов реализуется на сайте www.torgi.gov.ru (далее – «официальный сайт»). Извещение о проведении конкурса размещается на указанном сайте не менее чем за 25 календарных дней, а извещение об аукционе – не менее чем за 15 календарных и при этом не менее чем за 10 рабочих дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в торгах (пункты 33, 87 Приказа ФАС № 147/23).

У организатора есть право внести в документацию изменения либо вообще отменить торги. Информация об этом должна быть опубликована на официальном сайте не позднее чем за 5 дней до даты окончания срока подачи заявок на участие (пункты 36, 38, 91, 101 Приказа ФАС № 147/23).

Организатор должен обеспечить участникам возможность осмотреть имущество, которое является предметом торгов. Плата за такой осмотр не взимается. В приказе закреплена периодичность осмотра: не реже чем через каждые 5 рабочих дней с даты размещения извещения о торгах и не позднее чем за 2 рабочих дня до даты окончания срока подачи заявок (пункты 56, 106 Приказа ФАС № 147/23).

Если торги проводятся в форме конкурса – комиссия рассматривает заявки на участие в конкурсе в срок не позднее 10 дней с даты окончания подачи заявок. По результатам рассмотрения принимается решение о допуске участников к конкурсу и оформляется протокол рассмотрения заявок. Допущенным лицам направляются уведомления, а не допущенным возвращается задаток (пункты 62 – 65 Приказа ФАС № 147/23). Оценку и сопоставление заявок комиссия проводит в срок не позднее 10 дней с даты подписания протокола рассмотрения заявок. Участников оценивают в соответствии с критериями, которые были заданы в конкурсной документации. Победителем признается участник, предложивший лучшие условия. По результатам оценки составляется протокол, а победителю направляется уведомление.

Следует отметить, что конкурсная процедура прежде всего используется для передачи имущества во временное владение или пользование (например, аренда). Когда речь идет об отчуждении имущества – торги, как правило, проводятся в форме аукциона. Продажа на условиях конкурса предусмотрена в специальных случаях и является, скорее, исключением из правил (например, реализация объектов теплоснабжения в соответствии со статьей 19.1 Закона № 161-ФЗ).

Заявки на участие в аукционе комиссия рассматривает не позднее 2 дней с даты окончания срока подачи заявок. По итогам рассмотрения формируется протокол о допуске или отклонении заявителя. Оператор электронной площадки направляет заявителям уведомления о признании их участниками аукциона или об отказе в допуске к участию в аукционе.

Аукцион признается несостоявшимся в следующих слеучаях (ч. 17 ст. 17.3 Закона о защите конкуренции, п. 119 Приказа ФАС № 147/23):

не подано ни одной заявки на участие в торгах либо принято решение об отказе в допуске к участию в торгах всех заявителей;
на день окончания срока подачи заявок на участие в торгах подана единственная заявка на участие в торгах;
только один заявитель допущен к участию в торгах;
в торгах участвовал один участник;
в ходе проведения торгов в форме аукциона ни один из участников торгов не подал предложение о цене предмета аукциона.

Единственный участник аукциона, а также единственный заявитель (при условии, что его заявка соответствует требованиям) признаются лицами, с которыми организатор обязан заключить договор. В свою очередь эти лица также становятся обязанными к заключению договора.

Если к торгам допущено несколько участников – аукцион проводится не позднее 1 рабочего дня со дня размещения протокола рассмотрения заявок. Начальная цена продажи повышается на шаг аукциона, который составляет 5 %. Время приема ценовых предложений длится 60 минут от начала проведения аукциона, а также в течении 20 минут после поступления последнего ценового предложения. Не допускается предлагать цену ниже начальной минимальной цены продажи, а также ниже предыдущего ценового предложения. Если участник лидирует по своему ценовому предложению – он лишен возможности сделать следующее предложение. Победителем признается участник, предложивший наиболее высокую цену. Если в течение 60 минут от начала проведения аукциона не подано ни одного предложения, превышающего стартовую цену продажи, аукцион признается несостоявшимся (пункты 122 – 127, 133 Приказа ФАС № 147/23).

По окончании аукциона оператор электронной площадки в течение 1 часа с момента завершения приема предложений направляет организатору электронный журнал торгов. Протокол подведения итогов аукциона организатор размещает не позднее 1 рабочего дня после подведения результатов торгов (пункты 129 – 130 Приказа ФАС № 147/23).

Договор заключается с победителем аукциона (либо с единственным заявителем или единственным участником) в срок не ранее чем через 10 дней не позднее 20 дней со дня размещения протокола подведения итогов аукциона (или протокола о признании аукциона несостоявшимся). Если победитель уклоняется от подписания договора, организатор составляет и размещает на официальном сайте протокол об уклонении от заключения договора. Задаток победителю в случае уклонения не возвращается. В этом случае договор заключается с лицом, сделавшим предпоследнее ценовое предложение, в срок не позднее 10 дней с даты размещения протокола об уклонении. Если второй участник также отказывается от заключения договора – применяется та же процедура, что и в отношении победителя: оформляется протокол об уклонении, внесенный задаток не возвращается (пункты 133 (1) – 134 (6) Приказа ФАС № 147/23).

Особенности продажи объектов и систем теплоснабжения, закрепленных за унитарными предприятиями

Как уже отмечалось, процедуры Приказа ФАС № 147/23 применяются в тех случаях, когда для продажи имущества не установлены специальные правила.

Например, особые правила закреплены для отчуждения источников тепловой энергии, тепловых сетей, централизованных систем горячего водоснабжения и отдельных объектов таких систем, которые закреплены на за государственными, муниципальными или казенными предприятиями (ст. 19.1 Закона № 161-ФЗ).

Торги проводятся в форме конкурса (если только покупателем не являются государственные органы). Информационное сообщение размещается на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня окончания срока подачи заявок на участие. Участниками торгов могут быть любые юридические и физические лица, за исключением следующих категорий:

государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения;
юридические лица с долей участия государства свыше 25 процентов;
юридические лица, зарегистрированные в офшорных зонах и не раскрывающие информацию о своих выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и контролирующих лицах.

Это ограничение потенциальных приобретателей имеет важное значение – оно направлено на защиту прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороноспособности и безопасности государства. Если такой участник заключит сделку по результатам торгов – она будет считаться ничтожной (пункты 12, 13 статьи 19.1 Закона № 161-ФЗ).

Продолжительность приема заявок составляет не менее 25 дней. В течение 5 рабочих дней с даты окончания приема заявок решается вопрос о признании претендентов участниками. После этого в течение 3 рабочих дней проводится конкурс.

Размер задатка установлен по приватизационным правилам: если стартовая цена продажи 100 миллионов рублей и выше – 20%, если начальная цена менее 100 миллионов рублей и выше – 10% (ч. 6 ст. 18 Закона о приватизации). Дальнейшая судьба задатка соответствует стандартным правилам проведения торгов: задаток возвращается претендентам, которые отозвали свои заявки или не были допущены к торгам, а также не победившим участникам конкурса. Победителю или единственному участнику, который уклонился от заключения договора, задаток не возвращается (пункты 27 – 31 статьи 19.1 Закона № 161-ФЗ).

Договор заключается с победителем в течение 5 рабочих дней после подведения итогов конкурса. Не позднее чем через 30 дней после внесения полной оплаты имущество должно быть передано покупателю (включая переоформление права собственности).

Особенность этого конкурса заключаются в том, что имущество продается на условиях выполнения покупателем определенных обязательств (пункты 38 – 47 статьи 19.1 Закона № 161-ФЗ):

инвестиционные обязательства по строительству, реконструкции и (или) модернизации. Эти обязательства покупатель должен выполнять в соответствии с инвестиционными программами, утвержденными (в зависимости от назначения объекта) для теплоснабжающей организации, субъекта электроэнергетики или организации, осуществляющей горячее водоснабжение;
эксплуатационные обязательства – это обязанность поставлять потребителям и абонентам товары или оказывать услуги по регулируемым тарифам и обеспечивать возможность получения потребителями и абонентами соответствующих товаров или услуг. Для покупателя устанавливается максимальный период, на который он может прекратить поставки товаров (услуг) потребителям и абонентам, а также допустимый объем непредоставления соответствующих товаров, услуг. Превышение этих пределов и лимитов является существенным нарушением условий договора.

В договоре купли-продажи закрепляется порядок контроля за выполнением этих конкурсных условий, а если впоследствии покупатель продаст объект другому лицу – инвестиционные и эксплуатационные обязательства сохраняют силу для нового собственника.

Согласие собственника на отчуждение имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями

Для унитарных предприятий, казенных предприятий и государственных бюджетных и казенных учреждений закреплены разные режимы распоряжения имуществом. Правила получения согласия собственника различаются в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица.

Режим распоряжения имуществом государственного или муниципального унитарного предприятия (далее эти формы государственных предприятий будут совместно именоваться «ГУП»):

для отчуждения недвижимого имущества всегда необходимо согласие собственника независимо от стоимости объекта недвижимости, условий сделки и прочих обстоятельств (п. 2 ст. 295 ГК РФ, ст.18, Закона № 161-ФЗ);
для отчуждения движимого имущества согласие собственника по общему правилу не требуется, если иное не закреплено в законе или в уставе самого предприятия (п. 2 ст. 295 ГК РФ, ст. 18 Закона № 161-ФЗ);
крупная сделка требует согласия собственника. Критерием такой сделки является цена или балансовая стоимость имущества, если она составляет более 10% уставного фонда ГУПа. При продаже имущества для сопоставления применяется большая из двух величин: цена отчуждения указанного имущества или его балансовая стоимость (ст. 23 Закона № 161-ФЗ);
продажа акций или вкладов (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества возможна только с согласия собственника (п. 2 ст. 6 Закона № 161-ФЗ);
сделка с заинтересованностью руководителя ГУПа требует согласия собственника (ст. 22 Закона № 161-ФЗ).

Заинтересованность выражается в том, что руководитель ГУПа, его супруг, родители, дети, братья, сестры и их аффилированные лица:

являются стороной сделки или выступают в интересах третьих лиц в их отношениях с ГУПом;
владеют каждый в отдельности или совместно 20% и более акций, долей, паев организации, являющейся стороной сделки или выступающей в интересах третьих лиц в их отношениях с ГУПом;
занимают должности в органах управления организации, являющейся стороной сделки или выступающей в интересах третьих лиц в их отношениях с унитарным предприятием;
иные случаи заинтересованности могут быть закреплены в уставе ГУПа.

Таким образом, согласование собственника в любом случае потребуется для продажи закрепленного за ГУПом недвижимого имущества. Если стоимость недвижимости соответствует параметрам крупной сделки – процедура согласования будет реализована по правилам получения согласия для отчуждения недвижимости. Для продажи движимого имущества согласие необходимо, если хотя бы одна из двух величин (цена продажи или балансовая стоимость) подпадают под критерии крупной сделки. Продажа доли участия в других юридических лицах (акции, доли, вклады) всегда требует согласия собственника. Если сделка подпадает под критерии сделки с заинтересованностью – согласование собственника требуется в любом случае, независимо от вида и стоимости отчуждаемого имущества. Помимо этого, дополнительные ограничения по распоряжению движимым имуществом могут быть закреплены в уставе ГУПа: например, ценовой порог может быть ужесточен, или могут быть установлены специальные правила в отношении определенных видов имущества.

Режим распоряжения имуществом казенного предприятия более жесткий по сравнению с ГУПом: отчуждение любого имущества возможно только с согласия собственника (п. 2 ст. 297 ГК РФ, ст. 19 Закона № 161-ФЗ). Это правило применяется независимо от вида имущества (движимое и недвижимое), а также независимо от его стоимости.

Следует отметить, что в статье 23 Закона № 161-ФЗ при определении крупной сделки наряду с ГУПом упоминается также казенное предприятие. В качестве критерия такой сделки содержится указание в том числе на 10% и более процентов от балансовой стоимости активов казенного предприятия, определенной по данным его бухгалтерской (финансовой) отчетности на последнюю отчетную дату. Но вместе с тем в пункте 3 той же самой статьи закреплена необходимость получить согласие собственника только для ГУПа – это лишь подтверждает общее правило о том, что казенное предприятие лишено права самовольно отчуждать какое-либо имущество, даже если оно не подпадает под параметры крупной сделки.

Режим распоряжения имуществом государственного бюджетного учреждения (далее – «ГБУ»).

Во-первых, cогласие собственника всегда необходимо для отчуждения недвижимого имущества, закрепленного за ГБУ на праве оперативного управления (п. 3 ст. 298 ГК РФ, п. ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Во-вторых, cогласие собственника требуется при продаже особо ценного движимого имущества (если это имущество было закреплено за ГБУ собственником или было приобретено учреждением за счет выделенных собственником средств) (п. 3 ст. 298 ГК РФ, пункты 10-12 ст. 9.2. Закона о некоммерческих организациях). Виды и перечни особо ценного имущества утверждаются нормативными документами органов власти, в ведении которых находится ГБУ. Балансовая стоимость – один из критериев особо ценного имущества, параметры этого критерия зависят от уровня принадлежности имущества^[5]:

для федерального имущества интервал стоимости составляет от 200 до 500 тысяч рублей;
для имущества субъектов РФ – в интервале стоимости от 50 до 500 тысяч рублей;
для муниципального имущества – в интервале стоимости от 50 до 200 тысяч рублей.

В-третьих, согласие собственника необходимо при совершении крупной сделки (п. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Для ГБУ крупной считается сделка, если ее цена либо стоимость отчуждаемого имущества превышает 10 % балансовой стоимости активов учреждения по данным бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату. Уставом ГБУ может быть предусмотрен и меньший размер для критерия крупной сделки. Важный момент: режим крупной сделки применяется в отношении того имущества, которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. То есть для объектов недвижимости, а также особо ценного имущества будет применяться другое основание согласования сделки.

В-четвертых, особый режим согласования установлен для сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (ст. 27 Закона о некоммерческих организациях).

Заинтересованными лицами признаются руководитель ГБУ и лицо, входящее в состав органов надзора за деятельностью ГБУ, если указанные лица имеют взаимосвязь с лицом, выступающим стороной в сделке (c контрагентом):

состоят с контрагентом в трудовых отношениях;
являются участниками контрагента;
являются кредиторами контрагента;
состоят с контрагентом-гражданином в близких родственных отношениях.

Конфликт интересов заключается в том, что такие контрагенты могут извлекать выгоду из сделки по распоряжению имуществом.

Отличительным моментом является то, что сделка с заинтересованностью должна быть одобрена, но не собственником, а органом надзора за деятельностью ГБУ, который осуществляет функции и полномочия учредителя.

Режим распоряжения имуществом государственного казенного учреждения (далее – «ГКУ»), наверное, наиболее жесткий среди всех организаций государственного сектора. Возможности казенного учреждения крайне ограничены, в этом смысле наблюдается сходство с казенным предприятием. Распоряжение любым имуществом казенного учреждения возможно только с согласия собственника (п. 4 ст. 298 ГК РФ). Такое понятие как «особо ценное имущество» для ГКУ не существует, категории «крупная сделка» и «сделка с заинтересованностью» также не применяются.

Важным исключением из перечисленных правил является реализация имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями, в рамках исполнительного производства.

При отсутствии или недостаточности у должника денежных средств взыскание обращается на иное имущество, принадлежащее ему на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления^[6].

При продаже с публичных торгов в рамках исполнительного производства имущества государственного предприятия, принадлежащего последнему на праве хозяйственного ведения, согласие собственника не требуется, если^[7]:

спорное имущество не изъято из оборота и не ограничено в обороте;
законодательством не предусмотрены правила, исключающие или ограничивающие возможность обращения на него взыскания.

Нарушение порядка согласования сделки по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом квалифицируется как нарушение статьи 7.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – «КоАП РФ»). Субъектами этого нарушения являются государственные предприятия и учреждения. За нарушение предусмотрено наказание:

на должностных лиц: административный штраф в размере от 1 до 10 % цены совершенной сделки или дисквалификацию на срок от 6 месяцев до 3 лет;
на юридических лиц: от 10 до 20 % от цены совершенной сделки.

Порядок получения согласия собственника на отчуждение имущества, закрепленного за унитарным предприятием или учреждением

Если допустимые границы распоряжения государственным имуществом зависят прежде всего от организационно-правовой формы юридического лица, то порядок получения такого согласования определяется региональным или отраслевым уровнем принадлежности имущества.

Управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации. Определенные полномочия могут быть делегированы федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации^[8].

Правила согласования сделок для федерального имущества ГУПов закреплены в Постановлении № 739. Федеральные органы исполнительной власти (далее – «ИОГВ») уполномочены согласовывать следующие действия подведомственных федеральных ГУПов (далее – «ФГУПы») (подп. «е», «ж», «з» п. 1, подп. «е», «ж», «з» п. 1.1. Постановления № 739):

сделки, в которых имеется заинтересованность;
крупные сделки;
сделки по продаже вкладов, долей, акций.

Если стоимость имущества превышает 150 миллионов рублей – для согласования сделки помимо согласия ИОГВ необходимо получить решение Правительства Российской Федерации.

Особое условие установлено для ФГУПов, включенных в перечень предприятий, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 20.06.2011 № 1060-р «Об утверждении перечня федеральных государственных унитарных предприятий, в отношении которых установлен специальный порядок принятия федеральными органами исполнительной власти решений». Если стоимость отчуждаемого имущества такого ФГУПа составляет более 25 % балансовой стоимости его активов по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности на последнюю отчетную дату, для согласования сделки требуется решение Правительства Российской Федерации.

Сделки по отчуждению недвижимого имущества согласует Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее – «Росимущество») (подп. «б» п. 2 Постановления № 739). Перечень документов для согласования сделки по продаже недвижимости ФГУПа утвержден Приказом Минэкономразвития России^[9].

Для получения согласия ФГУП вносит предложение о совершении сделки в курирующий ИОГВ. Далее предложение направляется в Росимущество, которое в течение 15 рабочих дней согласует сделку, а если стоимость имущества превышает 150 миллионов рублей – направляет соответствующие предложения в Министерство финансов Российской Федерации для последующего представления в Правительство Российской Федерации. Если в течение 30 рабочих дней от Росимущества не будет обратной связи – сделка считается согласованной (кроме сделок, которые требуют решения Правительства РФ).

Особые правила закреплены для имущества ФГУПов, находящихся в ведении Министерства обороны Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Управления делами Президента Российской Федерации и Федерального агентства морского и речного транспорта. Указанным органам делегированы прямые полномочия по согласованию сделок с имуществом подведомственных ФГУПов.

В отношении имущества, закрепленного за федеральными государственными учреждениями, процедуры согласования установлены отраслевыми и ведомственными нормативными актами (например, Приказ Ростехнадзора от 28.08.2023 № 310, Приказ МЧС России от 10.02.2026 № 77, Приказ Минцифры России от 11.11.2021 № 1178, Приказ Роскомнадзора от 25.08.2021 № 167, Приказ Минприроды России от 16.07.2020 № 454, Приказ Минсельхоза России от 30.06.2020 № 371).

В отношении предприятий и учреждений субъектов Российской Федерации и муниципального уровня порядок получения согласия определен в региональных и муниципальных актах. Например, в Санкт-Петербурге унитарные предприятия руководствуются Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11.03.2014 № 131 «Об осуществлении исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга прав собственника имущества государственных унитарных предприятий Санкт-Петербурга». Полномочия по согласованию сделок ГУПов распределены между Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга (сделки с недвижимостью) и курирующими органами власти (крупные сделки и сделки с заинтересованностью).

Специальные административные регламенты утверждены для согласования сделок с имуществом, закрепленным за государственными учреждениями Санкт-Петербурга. Например, Распоряжение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 07.08.2020 № 98-р «Об утверждении Административного регламента Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по согласованию совершения государственными учреждениями Санкт-Петербурга сделок и иных юридически значимых действий в отношении движимого имущества по основаниям и в порядке, установленным правовыми актами Российской Федерации, Санкт-Петербурга и Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга» регулирует согласование сделок с особо ценным имуществом и крупных сделок бюджетных учреждений и любое отчуждение движимого имущества казенных учреждений.

Обжалование в антимонопольный орган процедуры проведения торгов по продаже имущества, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями

В соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов, когда такие торги обязательными в силу законодательства Российской Федерации. Эти полномочия закреплены за антимонопольным органом в пункте 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Но когда предметом торгов выступает имущество унитарных предприятий и учреждений – такое обжалование возможно далеко не всегда. Дело в том, что по умолчанию к подобным торгам процедура обжалования по статье 18.1 Закона о защите не применяется.

Мотивировка данного правила сводится к следующим доводам:

в порядке, установленном статьей 18.1 Закона № 135-ФЗ, могут быть обжалованы только торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации;
отдельного порядка отчуждения имущества, закрепленного за иными государственными, муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями на федеральном уровне не установлено;
Законом о приватизации такие торги также не регулируются;
реализация имущества, закрепленного за региональными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, не относится к категории торгов, которые являются обязательными в силу законодательства Российской Федерации. Этот подход действует даже в тех случаях, когда при организации и проведении торгов использована процедура Приказа ФАС № 147/23.

По этим причинам жалобы, связанные с проведением торгов по отчуждению имущества унитарных предприятий и учреждений, не подлежат рассмотрению антимонопольным органом в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

При попытках обжалования заявители получают категорический отказ^[10]. Резолютивную часть таких «отказных» решений антимонопольные органы формулируют по-разному. Как правило, жалобу заявителя просто оставляют без рассмотрения (с формулировкой «жалобу оставить без рассмотрения»). Примеры таких отказов в антимонопольной практике многочисленны и присутствуют во всех регионах. Так, Алтайским краевым УФАС России без рассмотрения оставлена жалоба заявителя на то, что его заявка не допущена к участию в аукционе по причине непредставления задатка^[11]. Калмыцкое УФАС России не рассмотрело жалобу по вопросу возложения на победителя торгов обязанности по оплате услуг за организацию аукциона^[12]. Амурское УФАС России не стало рассматривать жалобу на несоответствие документации электронного аукциона требованиям законодательства^[13]. В некоторых случаях жалобу могут даже принять к рассмотрению, но в результате ее все равно признают необоснованной (с формулировкой «признать жалобу необоснованной»)^[14].

Но из этого правила есть исключение. Жалоба будет рассмотрена антимонопольным органом по существу в тех случаях, когда нормативным актом (например, на региональном или муниципальном уровне) закреплены правила и необходимость проведения торгов. Примером является решение ФАС России от 19.03.2025: в рамках статьи 18.1 Закона о защите конкуренции торгов рассмотрена жалоба при проведении аукциона по продаже имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетного учреждения. Податель жалобы не смог принять участие в торгах из-за технического сбоя на электронной площадке. Порядок и процедура торгов для имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями Ленинградской области, определены областным постановлением Правительства. Такие торги расцениваются как обязательные, поэтому жалоба была рассмотрена по существу (хотя и признана необоснованной)^[15].

Если по результатам жалобы будут выявлены нарушения – антимонопольный орган выносит предписание в соответствии с пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции. Такие предписания могут быть выданы:

организатору торгов;
оператору электронной площадки;
конкурсной или аукционной комиссии;
продавцу государственного или муниципального имущества.

Содержание предписания зависит от характера нарушения:

устранение нарушений при организации проведении торгов;
устранение нарушений при заключении договоров по результатам торгов;
отмена протоколов, составленных в ходе проведения торгов;
внесение изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов;
аннулирование торгов.

Наглядным примером служит Решение Московского УФАС России, которым рассмотрена жалоба на нарушения при формировании аукционной документации (в том частности, неверно указана площадь объекта и некорректно рассчитана цена продажи). Порядок торгов для данного имущества закреплен постановлением Правительства Москвы от 28.06.2016 № 371-ПП «Об утверждении Единых требований к проведению торгов по продаже имущества, принадлежащего на праве собственности городу Москве, торгов на право заключения договоров аренды и иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении имущества, принадлежащего на праве собственности городу Москве». Поэтому жалоба была рассмотрена, признана частично обоснованной, организатору торгов и продавцу вынесено предписание об отмене торгов и корректировке извещения^[16].

Нарушение процедуры торгов (в тех случаях, когда она обязательна и регламентирована) является административным нарушением по статье 7.30.5 КоАП РФ и предусматривает следующие разновидности квалификаций^[17]:

нарушение порядка и срока размещения информации (или размещение недостоверной информации), а также ошибочный выбор формы проведения торгов влечет штраф на должностных лиц от 30 000 до 40 000 рублей, на индивидуальных предпринимателей от 40 000 до 50 000 рублей, на юридических лиц от 50 000 до 100 000 рублей;
нарушение порядка предоставления документации и ее разъяснений, порядка приема заявок на участие или допуска к участию в торгах, а также несоблюдение порядка определения победителя влечет штраф на должностных лиц от 20 000 до 30 000 рублей, на индивидуальных предпринимателей от 30 000 до 40 000 рублей, на юридических лиц от 40 000 до 50 000 рублей;
нарушение сроков заключения договоров по результатам торгов влечет штраф на должностных лиц от 30 000 до 40 000 рублей, на юридических лиц от 30 000 до 50 000 рублей;
если в отношении договора, заключенного по итогам торгов, законом предусмотрен запрет на изменение его условий, то нарушение этого требования может повлечь штраф на граждан в размере от 2 000 до 3 000 рублей, на должностных лиц от 20 000 до 30 000 рублей, на юридических лиц от 50 000 до 300 000 рублей (следует отметить, что наказание грозит обеим сторонам – продавцу и покупателю);
иные нарушения при проведении торгов влекут наказание в размере штрафа на должностных лиц от 2 000 до 3 000 рублей, на юридических лиц от 20 000 до 30 000 рублей.

Продажа государственного имущества без проведения торгов является ненадлежащим управлением государственным имуществом и квалифицируется как нарушением части статьей 15, 16 Закона о защите конкуренции (осуществление действий или бездействия, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции). На это указывает ФАС России в письмах от 29.12.2021 № ГМ/112800/21, от 01.10.2014 № ИА/40312/14, от 05.08.2013 № АГ/30312/13, а также в разъяснениях «Разъяснения по применению статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»». В этих пояснениях подчеркивается, что неприменение конкурентных процедур является нарушением даже в той ситуации, когда согласие на такую сделку дал собственник (то есть орган государственной власти).

В таких случаях антимонопольный орган прежде всего выдает лицу предупреждение в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, в котором устанавливает срок для прекращения нарушения и устранения его последствий. Важным моментом является то, что для вынесения предупреждения достаточно наличия признаков правонарушения, а не доказанного факта его совершения.

Примером является дело Дальневосточного округа. Федеральное бюджетное учреждение реализовало без торгов крупную партию икры. Антимонопольный орган вынес предупреждение, предписав учреждению расторгнуть договор и возвратить в бюджет полученную за товар плату. Предупреждение пытались обжаловать в суде, ссылаясь на то, что антимонопольный орган руководствовался статьей 17.1, которая не применяется к имуществу, закрепленному за бюджетными учреждениями. Также было заявлено об отсутствии правовых оснований для расторжения договора. Три инстанции арбитражного суда заняли позицию антимонопольного органа, указав на наличие признаков нарушения, которых достаточно для предупреждения^[18].

Следует учитывать, что обращение в антимонопольный орган – не единственный инструмент защиты при совершении неправомерной сделки с государственным имуществом. Результаты торгов, а также заключенный договор можно обжаловать в арбитражный суд.

Оспаривание в судебном порядке торгов по продаже имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями

Торги по отчуждению имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями, могут быть оспорены в судебном порядке. Общие правила такого оспаривания содержатся в статье 449 ГК РФ. Споры о признании торгов недействительными рассматриваются по правилам, установленным для признания недействительными оспоримых сделок. Оспаривая торги, истец по сути оспаривает и саму сделку^[19].

Оспорить результаты торгов может заинтересованное лицо. Срок исковой давности составляет 1 год со дня их проведения.

Поводом для оспаривания может служить (п. 1 ст. 449 ГК РФ):

необоснованное отстранение от участия в торгах;
если на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена;
продажа имущества произведена ранее указанного в извещении срока;
иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи;
прочие нарушения установленных законом правил проведения и организации торгов.

Если торги будут признаны недействительными – это влечет недействительность договора, заключенного по их результатам. В таком случае наступают последствия, закрепленные в статье 167 ГК РФ:

сделка недействительна с момента ее совершения, она не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью;
лицо, которое знало или должно было знать об основаниях недействительности оспоримой сделки, не считается действовавшим добросовестно;
каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом;
суд, признавая сделку недействительной, прекращает ее действие на будущее время (если это соответствует существу сделки);
вышеуказанные последствия недействительности могут не применяться, если это будет противоречить основам правопорядка и нравственности.

Расходы, которые организатор торгов понес в связи с применением последствий недействительности торгов (в том числе при проведении повторных торгов), распределяются между лицами, допустившими нарушения, послужившие причиной для оспаривания (п. 1 ст. 449 ГК РФ).

Примером такого судебного оспаривания может служить дело Дальневосточного округа о признании недействительным торгов по продаже объекта недвижимости, закрепленного за унитарным предприятием. Следует отметить, что ГУПом была соблюдена формальная процедура предварительного согласования сделки: на отчуждение получено распоряжение Комитета по управлению государственным имуществом Приморского края. Но торги не обеспечили возможность реальной конкуренции и проводились ради «создания видимости их проведения», поскольку в них участвовали аффилированные лица при содействии должностных лиц предприятия. Процедура была организована в условиях сокрытия информации от широкого круга потенциальных участников, а сценарий торгов был заранее предопределен. Участниками аукционов являлись лица, не имеющие намерения приобрести имущество. Основой для судебного решения послужило также то обстоятельство, что должностные лица Министерства имущественных отношений РФ по Приморскому краю были привлечены к уголовной ответственности за организацию преступного сообщества с целью приобретения прав на государственное недвижимое имущество подконтрольными компаниями. В результате объект выбыл из собственности Приморского края вследствие преступных действий заинтересованных лиц^[20].

Оспаривание в судебном порядке сделок по продаже имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями, совершенных без согласия собственника

Общие правила оспаривания таких сделок регулируются статьей 173.1 ГК РФ. Сделка, совершенная без получения согласия органа юридического лица, государственного органа либо органа местного самоуправления, необходимость получения которого предусмотрена законом (далее – «сделка без согласования»), является оспоримой (если из закона не следует, что она ничтожна или не влечет правовых последствий для лица, управомоченного давать согласие, при отсутствии такого согласия). Такая сделка может быть признана недействительной по иску согласующего лица или иных лиц, указанных в законе.

Таким образом, при отчуждении государственного имущества без согласования собственника действует режим оспоримых сделок: для признания такой сделки недействительной требуется решения суда (п. 1 ст. 166 ГК РФ). Срок исковой давности по требованию о признании оспоримой сделки недействительной и о применении последствий ее недействительности составляет 1 год со дня, когда истец узнал или должен был узнать об обстоятельствах, являющихся основанием для оспаривания (п. 2 ст. 181 ГК РФ).

Сделка без согласования может быть признана недействительной, если доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии на момент совершения сделки необходимого согласия (п. 2 ст. 173.1 ГК РФ). Если лицо предоставило необходимое в силу закона согласие на совершение оспоримой сделки, в дальнейшем оно не вправе оспаривать сделку по основанию, о котором это лицо знало или должно было знать в момент выражения согласия (п. 3 ст. 173.1 ГК РФ).

Эти принципы отражены в специальных нормах, регулирующих распоряжение имуществом унитарными предприятиями и государственными учреждениями.

Так, для бюджетного учреждения последствия совершения крупной сделки без согласования закреплены в пункте 13 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях:

такая сделка может быть признана недействительной по иску ГБУ или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии согласования;
руководитель ГБУ несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере причиненных убытков независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.

В пункте 4 статьи 27 Закона о некоммерческих организациях содержатся последствия самовольного заключения сделки с заинтересованностью:

такая сделка может быть признана судом недействительной
заинтересованное лицо несет перед государственным учреждением ответственность в размере причиненных убытков (если таких лиц несколько – ответственность является солидарной).

Сделка унитарного предприятия, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя и которая совершена с нарушением требований закона (в том числе в части согласования), может быть признана недействительной по иску самого унитарного предприятия или собственника имущества (п. 3 ст. 22 Закона № 161-ФЗ).

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» содержатся некоторые уточнения режима оспоримых сделок унитарных предприятий:

те сделки ГУПа, которые являются оспоримыми, могут быть признаны недействительными по иску самого предприятия или собственника имущества, а не любого заинтересованного лица. Ответчик вправе заявить об истечении срока исковой давности для признания такой сделки недействительной;
иск собственника о признании недействительной сделки, совершенной без получения необходимого в силу закона или устава согласия собственника, не подлежит удовлетворению, если в деле имеются доказательства такого одобрения, в том числе последующего.

Оспоримая сделка признается недействительной только при условии признания ее недействительности судом в отличие от сделки ничтожной, которая недействительна независимо от наличия решения суда (п. 1 ст. 166 ГК РФ). В связи с этим необходимо учитывать, что общий режим «оспоримости» сделок по отчуждению имущества унитарных предприятий и учреждений содержит исключения – многие категории таких сделок являются ничтожными.

Во-первых, ничтожной является сделка унитарного предприятия по распоряжению имуществом (как движимым, так и недвижимым), которая лишает ГУП возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом (п. 3 ст. 18 Закона № 161-ФЗ). Примером является дело Восточно-Сибирского округа по факту заключения договора купли-продажи здания. В результате отчуждения объекта предприятие лишилось возможности осуществлять предусмотренный его уставом вид деятельности по организации деятельности терминалов (автобусных станций), что привело к нарушению публичных интересов^[21].

Во-вторых, ничтожной является сделка унитарного предприятия по отчуждению объектов и систем теплоснабжения, если покупатель не имел законного права на такое приобретение (п. 12 ст. 19.1 Закона № 161-ФЗ). Это правило обусловлено ограничениями круга потенциальных приобретателей такого имущества, которые установлены в пункте 9 статьи 19.1 названного закона.

В-третьих, ничтожными являются мнимые сделки (совершенные лишь для вида без намерения создать соответствующие правовые последствия), а также притворные сделки (совершенные с целью прикрыть другую сделку) (ст. 170 ГК РФ). Следует отметить, что часто подобные сделки заключаются с формальным соблюдением процедур, при наличии согласования собственника и проведением торгов. Ничтожность таких сделок обусловлена противоправной целью (например, целенаправленная передача имущества в собственность конкретному лицу).

В-четвертых, ничтожными считаются сделки по изъятию собственником имущества из хозяйственного ведения унитарных предприятий (такие действия признаются сделками, поэтому к ним могут применяться последствия признания сделки недействительной).

Примеры таких сделок будут рассмотрены далее.

Споры об изъятии собственником имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения

Рассматривая споры об отчуждении имущества унитарных предприятий и учреждений, следует отметить особые случаи бездоговорного отчуждения. Речь идет о ситуации, когда собственник по собственной инициативе волевым решением изымает имущество у унитарного предприятия. Такая операция с имуществом также признается сделкой. Решения собственника об изъятии имущества из хозяйственного ведения ГУПов часто оспариваются, поэтому в арбитражной практике сформировалась особое направление судебных дел.

Нередко такое изъятие сопровождается последующим перезакреплением, то есть имущество изымается у предприятия и одновременно передается другому лицу на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Иногда такая передача может сопровождаться сменой не только правообладателя, но и переходом на другой уровень собственности (например, перевод имущества из федеральной собственности в муниципальную, из собственности субъекта РФ в федеральную и т.п.). Такое перезакрепление также признается сделкой, поэтому иногда данная операция с имуществом оспаривается вместе с изъятием.

По смыслу статьи 295 ГК РФ собственник, передав во владение унитарному предприятию имущество, не вправе им распоряжаться независимо от наличия или отсутствия согласия такого предприятия. Также законом не предусмотрен добровольный отказ предприятия от имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения, особенно если это лишает предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом. Изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества допускается лишь в отношении имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением на праве оперативного управления (п. 2 ст. 296, п. 3 ст. 299 ГК РФ). В пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» закреплено:

собственник (или управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия;
акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованиям этих предприятий должны признаваться недействительными.

Согласно пункту 74 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность.

Таким образом, сделка, направленная на изъятие имущества, переданного унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, в силу прямого законодательного запрета является ничтожной независимо от того, совершена она по инициативе предприятия либо по решению или с согласия собственника. Этот тезис служит основной при рассмотрении споров, связанных с изъятием имущества унитарного предприятия по инициативе его собственника.

Ярким примером является решение арбитражного суда Центрального округа. МТУ Росимущества приняло решение об изъятии движимого имущества из хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия с целью передачи его в федеральную собственность. В дальнейшем спорное имущество было закреплено на праве оперативного управления за аграрным университетом. Суд установил, что имущество представляло собой аграрную технику (комбайны), при этом уставной целью МУПа являлось технологическое обеспечение сельскохозяйственного производства района. Суд применил последствия недействительности сделки и обязал аграрный университет вернуть имущество^[22].

В некоторых случаях такое изъятие имущества оформляется и представляется в виде инициативного отказа самого ГУПа от права хозяйственного ведения. Однако наличие такого добровольного отказа не влияет на подход судов к данному вопросу. Примером служит решение суда Восточно-Сибирского округа об изъятии из хозяйственного ведения нежилого объекта. Собственник указывал на то, что не изымал у унитарного предприятия объект, а лишь произвел прием от должника указанного имущества в связи с отказом. Причиной такого отказа послужила излишняя площадь объекта, который не использовался в уставной деятельности предприятия. Однако суд счет такое изъятие незаконным^[23].

Оспаривание сделок по продаже имущества унитарного предприятия или учреждения по инициативе прокуратуры

Необходимо отметить, что инициатором судебного процесса по оспариванию сделок с государственным имуществом часто выступает орган прокуратуры. Это обусловлено особенностью статуса унитарных предприятий и учреждений – их основные функции, уставные цели и задачи направлены прежде всего на обеспечение государственных нужд и интересов, а значит, затрагивают публичные интересы, которые защищает прокуратура.

В силу статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с иском о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожной сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями. Эти полномочия отражены в статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также в пунктах 1, 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе».

Оспаривания сделок с государственным имуществом по инициативе прокуратуры очень распространены, такая практика сформирована давно и является традиционной.

Например, по иску прокурора признан недействительным договор купли-продажи, в результате которого унитарное предприятие реализовало недвижимое имущество, закрепленное за ним на праве хозяйственного ведения. Сделка была совершена без согласования с территориальным управлением федеральным имуществом^[24].

Другим примером служит дело Арбитражного суда Московского округа. Прокуратура обратилась с иском о недействительности закрепления за унитарным предприятием нежилых помещений, а также о недействительности последующего договора купли-продажи этих объектов. Районная администрация издала распорядительный документ о передаче в хозяйственное ведение МУПу объектов недвижимости. При этом фактически во владение и пользование предприятию объекты не передавались и в его деятельности не использовались. Через несколько дней муниципальный орган согласовал сделки об отчуждении этих помещений хозяйственному обществу посредством прямого договора, без проведения торгов. Прокурор заявил, что спорные сделки ничтожны, так как нарушают положения законодательства и публичные интересы: их целью является продажа государственного имущества организации в обход конкурентных процедур. Конечный приобретатель объектов обязан вернуть их обратно районной администрации. Суд требования прокуратуры удовлетворил^[25].

Аналогичный подход применен судом Московского округа в отношении сделок с акциями, которые были оспорены прокурором. Пакет 100% акций был передан в хозяйственное ведение федеральному унитарному предприятию. Впоследствии акции были проданы хозяйственному обществу без проведения торгов, а также без необходимых процедур согласования. Суд указал, что подобное закрепление акций за ФГУПом с учетом последующего их отчуждения в частную собственность являются ничтожным, эти действия между собой взаимосвязаны и направлены на прикрытие сделки по приватизации государственного имущества в обход законодательства о приватизации^[26].

Эти примеры подтверждают, что принцип оспоримости сделок по продаже имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями, применим далеко не во всех случаях. Если имущество отчуждалось без намерения создать правовые последствия, или собственник намеревался прикрыть такой продажей другую сделку – вступают в действие правила статьи 170 ГК РФ, в силу которых мнимая или притворная сделка являются ничтожными.

Заключительные выводы и рекомендации

В заключение можно сделать вывод о том, что процедуры продажи имущества, которое закреплено на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями и на праве оперативного управления за государственными учреждениями, занимают особое положение среди сделок с государственным имуществом. Их нормативное регулирование обладает спецификой и является достаточно противоречивым:

договоры купли-продажи имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, не регулируются Законом о приватизации. Поэтому правила данного закона к таким сделкам не применяются. В частности, для продажи имущества унитарного предприятия или учреждения не требуется включать эту сделку в план приватизации. Также не применяются приватизационные правила при организации и проведения торгов, когда унитарное предприятие или учреждение реализует закрепленное за ними имущество;
статья 17.1 Закона о защите конкуренции не регулирует сделки по отчуждению имущества унитарных предприятий и учреждений. Но эта норма должна применяться в тех случаях, когда ГУП, ГБУ или ГКУ передает имущество по договору аренды, безвозмездного пользования (или при иной передаче во владение и пользование без перехода права собственности);
статья 17.3 Закона о защите конкуренции применяется при продаже имущества государственных унитарных предприятий и учреждений, поскольку она регулирует общие правила проведения торгов с государственным имуществом. Если для имущества ГУПа, ГБУ или ГКУ установлены нормативным актом специальные правила торгов – статья 17.3 Закона о защите конкуренции будет применяться в части не противоречащей указанным правилам;
продажу имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями, следует осуществлять посредством проведения торгов. Специальные единые и унифицированные конкурентные процедуры непосредственно для имущества ГУПов, ГБУ или ГКУ законом не установлены. Поэтому для таких торгов применяются правила, закрепленные Приказом ФАС № 147/23. Для продажи имущества федеральных унитарных предприятий и учреждений этот приказ обязателен. На региональном или муниципальном уровне органы власти вправе регламентировать собственные процедуры продажи имущества.

Как видим, нормативное регулирование сделок по отчуждению имущества унитарными предприятиями и учреждениями обладает определенной автономией.

Противоречие законодательного регулирования заключается в том, что с одной стороны имеется прямая рекомендация ФАС осуществлять реализацию такого имущества через торги, а конкурентные процедуры проводить по правилам Приказа ФАС № 147/23. С другой стороны, закон не относит такие торги к категории обязательных, а это существенно ограничивает возможность их обжалования в антимонопольный орган. Жалоба будет рассмотрена только в случае, когда нормативным актом прямо закреплена необходимость торгов и порядок их проведения (например, такой акт может быть издан на региональном или муниципальном уровне).

Другая особенность, которую необходимо учитывать: согласие собственника требуется не для всех сделок по продаже государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями. Режим согласования зависит от организационно-правовой формы юридического лица, а также от вида имущества (движимое и недвижимое). Кратко формулу необходимости согласования собственника можно отразить так:

для продажи недвижимого имущества, закрепленного за ГУПами и ГБУ, всегда необходимо согласие собственника (независимо от стоимости такого имущества);
для продажи движимого имущества ГУПа согласие собственника не обязательно (хотя уставом предприятия могут быть предусмотрены дополнительные ограничения). Государственное бюджетное учреждение более ограничено в распоряжении движимым имуществом: без согласия собственника ГБУ не вправе отчуждать особо ценное движимое имущество;
согласие требуется, если договор купли-продажи является крупной сделкой или сделкой, в совершении которой имеется заинтересованность. Эти правила применяются для сделок, заключаемых ГУПами и ГБУ;
ГУП не вправе без согласия собственника продавать доли своего участия в других юридических лицах (доли, вклады, акции);
государственному казенному предприятию и государственному казенному учреждению всегда требуется согласие собственника на отчуждение любого имуществом (независимо от вида и стоимости имущества).

Cделка по продаже государственного имущества может быть оспорена в арбитражном суде. Наиболее распространенными причинами для оспаривания служат нарушение процедуры торгов, заключение договора вообще без проведения торгов, а также отсутствие согласия собственника на совершение сделки.

Такие сделки являются оспоримыми, но из этого правила есть исключения. Например, ничтожной сделкой будет продажа имущества унитарного предприятия, которая препятствует осуществлению его уставной деятельности. Но самые распространенные примеры ничтожных сделок – это отчуждение имущества, преследующее скрытую цель передать его определенному лицу в обход закона. Такая сделка может выражаться не только в заключении договора без торгов, но и в проведении торгов таким образом, которые по существу не обеспечивают наличие конкуренции.

Особой разновидностью судебных споров является оспаривание действий собственника по изъятию имущества у унитарного предприятия (а иногда и дальнейшее перезакрепление этого имущества за другим лицом). Закон запрещает собственнику изымать имущество, закрепленное за государственными унитарными предприятиями, поэтому такая сделка признается ничтожной.

______________________

^[1] Пункт 10 Разъяснений ФАС России по применению статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

^[2] Постановление Конституционного Суда РФ от 24.04.2025 № 17-П «По делу о проверке конституционности подпункта 9 пункта 2 статьи 3, пункта 4 статьи 5, подпункта 2 пункта 1 и пункта 5 статьи 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» в связи с жалобой гражданки В.П. Балябиной».

^[3] Письма ФАС России от 13.01.2011 № АЦ/422, от 05.08.2013 № АГ/30312/13 «Об отчуждении имущества, принадлежащего государственным и муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления».

^[4] Письмо ФАС России от 29.12.2021 № ГМ/112800/21 «О направлении рекомендаций при рассмотрении вопросов реализации имущества унитарных предприятий и учреждений».

^[5] Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».

^[6] Часть 4 статьи 69 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

^[7] Пункт 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 № 101 «Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства».

^[8] Подпункт «г» пункта 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, пункт 15 Постановления ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

^[9] Приказ Минэкономразвития России от 07.05.2019 № 264 «Об утверждении перечня документов, необходимых для получения согласия на совершение сделок, указанных в подпункте «б» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».

^[10] Решение Оренбургского УФАС России от 30.01.2024.

^[11] Решение Алтайского краевого УФАС России от 01.02.2024 по делу № 022/10/18.1-84/2024.

^[12] Решение Калмыцкого УФАС России от 17.06.2024 № 008/10/18.1-125/2024.

^[13] Решение Амурского УФАС России от 01.04.2026 по делу № 028/10/18.1-276/2026.

^[14] Решение Владимирского УФАС России от 24.11.2023 по делу № 033/10/18.1-837/2023.

^[15] Решение ФАС России от 19.03.2025 № 04/10/18.1-295/2025.

^[16] Решение Московского УФАС России от 05.10.2023 по делу № 077/07/00-12770/2023.

^[17] Постановление Марийского УФАС России от 29.02.2024 по делу № 012/04/7.32.4-102/2024.

^[18] Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22.10.2020 № Ф03-3344/2020 по делу № А24-6984/2019.

^[19] Пункт 44 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».

^[20] Определение Верховного Суда РФ от 07.05.2020 № 303-ЭС20-4949 по делу № А51-3808/2018.

^[21] Определение Верховного Суда РФ от 28.12.2023 № 302-ЭС23-26310 по делу № А19-27882/2022.

^[22] Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 08.11.2023 № Ф10-5168/2023 по делу № А09-9023/2019.

^[23] Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11.10.2023 № Ф02-4488/2023, Ф02-4489/2023, Ф02-4490/2023 по делу № А10-701/2021.

^[24] Постановление Президиума ВАС РФ от 28.02.2006 № 12805/05 по делу № А45-1240/05-33/43.

^[25] Определение Верховного Суда РФ от 13.11.2018 № 305-ЭС18-393 по делу № А41-81779/2016, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 18.07.2018 № Ф05-16089/2017 по делу № А41-81779/16.

^[26] Определение Верховного Суда РФ от 12.05.2017 № 305-ЭС17-4320 по делу № А40-142657/2014.