Лицензирование фармацевтического производства

 

Анна Иванова, юрист Юридической фирмы BRACE

3 октября 2022 г.

 

Производство лекарственных средств представляет собой сложный процесс, требующий контроля безопасности производства, качества произведенных лекарств, а также последующее отслеживание результатов применения лекарств во избежание побочных эффектов и негативного воздействия на здоровье пациентов.

Согласно ст. 8 Федерального закона от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» (далее – «Закон № 61-ФЗ», «Закон об обращении лекарственных средств») обязательным условием предоставления лицензии на производство лекарств является приложение к заявлению соискателя лицензии на фармпроизводство перечня лекарственных форм и (или) видов фармацевтических субстанций, которые производитель лекарственных средств намерен производить. По общему правилу, в случае необходимости расширения производства лекарственных средств за счет новых лекарственных форм и видов фармацевтических субстанций производитель лекарственных средств должен подать в лицензирующий орган заявление о внесении изменений в реестр лицензий на производство лекарственных средств.

Общие положения о лицензировании фармацевтического производства

Органом, уполномоченным на лицензирование производства лекарств, является Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 06.07.2012 № 686 утверждено Положение о лицензировании производства лекарственных средств (далее – «Положение о лицензировании»).

Согласно Положению лицензировании лицензионными требованиями, предъявляемыми к соискателю лицензии на осуществление деятельности по производству лекарственных средств (далее – «лицензия», «лицензия на фармацевтическое производство»), являются:

• наличие у соискателя лицензии на фармпроизводство помещений, зданий, сооружений и иных объектов, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, необходимых для выполнения заявляемых работ, соответствующих установленным требованиям;
• соответствие производства лекарств правилам надлежащей производственной практики Евразийского экономического союза;
• наличие в соответствии со статьей 45 Закона № 61-ФЗ промышленных регламентов, утвержденных руководителем производителя лекарственных средств (соискателя лицензии) и включающих в себя перечень используемых фармацевтических субстанций и вспомогательных веществ с указанием количества каждого из них, данные об используемом оборудовании и описание технологического процесса и методов контроля на всех этапах производства лекарственных средств;
• наличие уполномоченного лица (уполномоченных лиц) производителя лекарственных средств, являющегося его работником, которое при вводе лекарственных средств в гражданский оборот осуществляет подтверждение соответствия лекарственных средств требованиям, установленным при их государственной регистрации, и гарантирует, что лекарственные средства произведены в соответствии с требованиями Правил надлежащей производственной практики Евразийского экономического союза, которое аттестовано и включено в реестр уполномоченных лиц производителей лекарственных средств Евразийского экономического союза в соответствии с правом Евразийского экономического союза;
• наличие работников, заключивших трудовые договоры, имеющих соответственно высшее или среднее профессиональное фармацевтическое, химическое, химико-технологическое, биологическое, биотехнологическое, медицинское или ветеринарное образование, ответственных за производство, маркировку и контроль качества лекарственных средств.

Лицензионными требованиями, предъявляемыми к лицензиату при осуществлении деятельности по производству лекарственных средств, помимо указанных выше требований к соискателю лицензии на фармпроизводство относятся требования:

• о соблюдении в соответствии со статьей 45 Закона № 61-ФЗ требований промышленных регламентов, утвержденных руководителем производителя лекарственных средств (лицензиата) и включающих в себя перечень используемых фармацевтических субстанций и вспомогательных веществ с указанием количества каждого из них, данные об используемом оборудовании и описание технологического процесса и методов контроля на всех этапах производства лекарственных средств;
• о соблюдении лицензиатом требований статьи 45 Закона об обращении лекарственных средств о запрете производства лекарственных средств, не включенных в государственный реестр лекарственных средств, за исключением лекарственных средств, производимых для проведения клинических исследований и экспорта, а также о запрещении производства фальсифицированных лекарственных средств, лекарственных средств для ветеринарного применения с нарушением правил надлежащей производственной практики, лекарственных средств для медицинского применения с нарушением Правил надлежащей производственной практики Евразийского экономического союза;
• соблюдение лицензиатом требований статьи 57 Закона № 61-ФЗ о запрете продажи недоброкачественных лекарственных средств, фальсифицированных лекарственных средств и контрафактных лекарственных средств;
• соблюдение правил хранения лекарственных средств в соответствии со статьей 58 Закона обращении лекарственных средств;
• соблюдение Правил уничтожения недоброкачественных лекарственных средств, фальсифицированных лекарственных средств и контрафактных лекарственных средств;
• соблюдение правил регистрации операций, связанных с обращением лекарственных средств для медицинского применения, включенных в перечень лекарственных средств для медицинского применения, подлежащих предметно-количественному учету, в специальных журналах учета операций, связанных с обращением лекарственных средств для медицинского применения, и правил ведения и хранения специальных журналов учета операций, связанных с обращением лекарственных средств для медицинского применения;
• повышение квалификации уполномоченных лиц не реже 1 раза в 5 лет;
• регистрация в системе мониторинга движения лекарственных препаратов для медицинского применения;
• соблюдение требований статьи 67 Закона № 61-ФЗ об обеспечении в порядке и в составе, которые установлены Правительством Российской Федерации, внесения информации о лекарственных препаратах для медицинского применения в систему мониторинга движения лекарственных препаратов для медицинского применения, также о нанесении на упаковку лекарственных препаратов средств идентификации.

Таким образом, как к соискателю лицензии, так и к лицензиату предъявляются требования о соблюдении широко круга правовых норм. Фактически лицензиат должен полностью соответствовать всем требованиям к производству, хранению и уничтожению лекарственных средств.

Далее подробнее рассмотрим основные из перечисленных выше требований в части их правового регулирования.

Правовое регулирование основных требований к соискателю лицензии и/или к лицензиату

Фактически требования к наличию помещений устанавливаются обязательными к соблюдению Правилами надлежащей производственной практики ЕАЭС, утвержденными Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 03.11.2016 № 77 (далее – «Правила GMP ЕАЭС»).

Согласно Правилам GMP ЕАЭС:

• Освещение, температура, влажность и вентиляция должны быть соответствующими и не оказывать неблагоприятного воздействия ни на лекарственные препараты во время их производства и хранения, ни на надлежащее функционирование оборудования.
• Должны быть приняты меры, предотвращающие вход в помещения лиц, не имеющих права доступа в них.
• Помещения делятся на производственные зоны, складские зоны, зоны контроля качества, вспомогательные зоны.
• При проектировании и эксплуатации производственных помещений должна быть предотвращена перекрестная контаминация для лекарственных средств. Трубопроводы, осветительные приборы, вентиляционные установки и другие системы обслуживания должны быть спроектированы и расположены таким образом, чтобы не было углублений, затрудняющих их очистку.
• Контроль в процессе производства можно проводить в производственной зоне, если это не создает риска для технологического процесса.
• Складские зоны должны быть достаточно вместительными, чтобы обеспечить упорядоченное хранение различных категорий материалов и продукции: исходного сырья и упаковочных материалов, промежуточной, нерасфасованной и готовой продукции, а также продукции, находящейся в карантине, продукции, разрешенной для выпуска, отклоненной, возвращенной или отозванной.
• Как правило, лаборатории контроля качества должны быть отделены от производственных зон. Это особенно важно для лабораторий по контролю биологических и микробиологических лекарственных препаратов и радиоизотопов, которые должны быть также отделены друг от друга. Комнаты отдыха и приема пищи должны быть отделены от других зон.

Помимо указанных требований к помещениям. Правила надлежащей производственной практики устанавливают иные требования, обязательные для лицензиатов и соискателей лицензии.

В частности, требуется проводить обзоры качества всех зарегистрированных произведенных лекарственных препаратов. На предприятии должно быть достаточное количество квалифицированного персонала для решения всех задач, относящихся к сфере ответственности производителя. Каждый сотрудник должен понимать индивидуальную ответственность, которая должна быть документально оформлена. Производитель должен обеспечить обучение персонала, а также осуществить внедрение системы контроля качества. На каждый производимый лекарственный препарат и каждый размер серии необходимо иметь утвержденные письменные производственную рецептуру и технологические инструкции.

Выдача заключений о соответствии производителя лекарственных средств требованиям правил надлежащей производственной практики осуществляется по результатам инспектирования производителей лекарственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Порядок организации и проведения инспектирования производителей лекарственных средств на соответствие требованиям правил надлежащей производственной практики устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 03.12.2015 № 1314 «Об определении соответствия производителей лекарственных средств требованиям правил надлежащей производственной практики» инспектирование проводится Министерством промышленности и торговли Российской Федерации Важно отметить что, если производство лекарственного средства осуществляется на производственных площадках, расположенных по разным адресам, заявления на проведение инспектирования представляются в отношении каждой производственной площадки. Заключение выдается в отношении каждой производственной площадки. Срок действия заключения составляет 3 года и исчисляется со дня окончания проведения инспектирования.

Помимо указанных требований, производитель лекарственных средств должен иметь промышленный регламент, который утверждается руководителем производителя лекарственных средств и включает в себя перечень используемых фармацевтических субстанций и вспомогательных веществ с указанием количества каждого из них, данные об используемом оборудовании, описание технологического процесса и методов контроля на всех этапах производства лекарственных средств.

Еще одним важным требованием является прохождение работниками производителя, уполномоченными подтверждать соответствие лекарств требованиям при их регистрации, обязательной аттестации. Порядок аттестации уполномоченных лиц производителей лекарственных средств утвержден Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 03.11.2016 № 73. Аттестуемое лицо должно иметь:

• не менее 3 лет трудового стажа в области производства, или обеспечения качества, или контроля качества лекарственных средств;
• законченное высшее образование в одной из следующих областей: химическая; химико-технологическая; химико-фармацевтическая; биологическая; биотехнологическая; микробиологическая; фармацевтическая; медицинская.

Также у производителя должны быть работники, ответственные за производство, маркировку и контроль качества лекарственных средств, отношения с которыми строятся на основании трудовых договоров. Такие работники должны иметь высшее или среднее профессиональное фармацевтическое, химическое, химико-технологическое, биологическое, биотехнологическое, медицинское образование.

Перечисленные выше требования должны соблюдать как соискатели лицензии, так и лицензиаты.

Обладатель лицензии также соблюдает запреты на производство лекарственных средств, не включенных в государственный реестр лекарственных средств; фальсифицированных и недоброкачественных лекарств; лекарственных средств с нарушением правил организации производства и контроля качества лекарственных средств.

Для производителей лекарств установлены правила их хранения, утвержденные Приказом Минздравсоцразвития России от 23.08.2010 № 706н, и Правила надлежащей практики хранения лекарственных средств, утвержденные Приказом Минздрава России от 31.08.2016 № 646н. Согласно указанным документам:

• Стеллажи (шкафы) для хранения лекарственных средств в помещениях для хранения лекарственных средств должны быть установлены таким образом, чтобы обеспечить доступ к лекарственным средствам, свободный проход персонала и, при необходимости, погрузочных устройств, а также доступность стеллажей, стен, пола для уборки.
• Хранящиеся лекарственные средства должны быть также идентифицированы с помощью стеллажной карты, содержащей информацию наименование, форму выпуска и дозировка, номер серии, срок годности, данные о производителе. Лекарства, хранящиеся в складских помещениях, должны размещаться на стеллажах или на подтоварниках (поддонах).
• Кроме того, необходимо обеспечить охранную систему, позволяющую предотвращать неправомерное проникновение в любые помещения (зоны) для хранения лекарственных препаратов.

К оборудованию, используемому в процессе хранения и (или) перевозки лекарственных препаратов, относятся в том числе:

• системы кондиционирования;
• холодильные камеры и (или) холодильники;
• охранная и пожарная сигнализация; системы контроля доступа;
• вентиляционная система;
• термогигрометры (психрометры) или иное оборудование, используемое для регистрации температуры и влажности.

Помимо правил хранения также необходимы к соблюдению правила уничтожения лекарственных средств. Согласно Правилам уничтожения изъятых фальсифицированных лекарственных средств, недоброкачественных лекарственных средств и контрафактных лекарственных средств, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15.09.2020 № 1447, владелец самостоятельно может принять решение по уничтожению фальсифицированных и недоброкачественных лекарства. В этом случае производитель передает указанные лекарственные средства организации, осуществляющей их уничтожение. Акт об уничтожении составляется в день уничтожения фальсифицированных лекарственных средств, и (или) недоброкачественных лекарств, и (или) контрафактных лекарственных средств. Количество экземпляров акта определяется по числу сторон, принимавших участие в уничтожении.

Если производитель занимается производством лекарств, подлежащих предметно-количественному учету (перечень утвержден приказом Минздрава России от 22.04.2014 № 183н), ему в обязательном порядке необходимо регистрировать все операции, проводимые с данными лекарствами. Такие правила утверждены приказом Минздрава России от 17.06.2013 № 378н, которым утвержден также перечень указанных лекарственных средств.

Согласно Положению о системе мониторинга движения лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 14.12.2018 № 1556, для осуществления регистрации в системе мониторинга движения лекарственных препаратов субъекты обращения лекарственных средств вносят в регистрационную форму системы мониторинга, размещенную на официальном сайте оператора системы мониторинга в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в электронном виде следующие сведения: ИНН; сведения о наличии либо об отсутствии лицензии на производство лекарственных средств; фамилия, имя, отчество (при наличии) и телефон контактного лица; адрес электронной почты.

Помимо необходимости регистрации в системе мониторинга движения лекарственных препаратов необходимо осуществление обязательной их маркировки. Так, в соответствии указанным выше постановлением Правительства РФ средство идентификации при нанесении на вторичную (потребительскую) упаковку лекарственного препарата (в случае ее отсутствия – на первичную упаковку лекарственного препарата) должно содержать двухмерный штриховой код, который наносится точечными символами.

Таким образом, соблюдение лицензионных требований к производству лекарств требует соблюдения существенного количества правовых норм.

Также при осуществлении лицензирования для установления соответствия соискателя лицензии или лицензиата указанным требованиям проводится оценка соответствия соискателя лицензии или лицензиата в форме документарной и (или) выездной оценки, в том числе с использованием средств дистанционного взаимодействия.

Так выездная оценка в отношении соискателя лицензии при предоставлении лицензии и лицензиата в случае внесения изменений в реестр лицензий при намерении лицензиата осуществлять деятельность по производству лекарственных средств по новому адресу, не предусмотренному реестром лицензий, и в случае внесения изменений в реестр лицензий при намерении лицензиата выполнять новые работы, составляющие деятельность по производству лекарственных средств, ранее не предусмотренные реестром лицензий. Кроме того, выездная оценка проводится в целях оценки соответствия лицензионным требованиям состояния производственных объектов, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать соискателем лицензии или лицензиатом при осуществлении производства лекарственных средств и которые необходимы для осуществления деятельности по производству лекарственных средств.

В соответствии Правилам проведения фармацевтических инспекций, утвержденным Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 03.11.2016 № 83, выездная оценка с использованием средств дистанционного взаимодействия проводится в следующих случаях:

• угрозы возникновения, возникновение и ликвидация чрезвычайной ситуации и (или) возникновение угрозы распространения эпидемических заболеваний, представляющих опасность для окружающих, заболеваний и поражений, полученных в результате воздействия неблагоприятных химических, биологических, радиационных факторов;
• возникновения обстоятельств непреодолимой силы или независящих от воли сторон обстоятельств, которые несут угрозу причинения вреда жизни и здоровью инспекторов (например, по политическим, медицинским или иным причинам).

Дополнительно при проведении оценки соответствия соискателя лицензии и лицензиата лицензионным требованиям, может привлекаться ФБУ «Государственный институт лекарственных средств и надлежащих практик», подведомственное Минпромторгу России.

Деятельность по производству лекарственных средств подлежит проверке на предмет соответствия лицензионным требованиям в рамках проведения федерального государственного лицензионного контроля. Лицензионный контроль осуществляется посредством проведения внеплановых контрольных мероприятий, как выездных, так и документарных. В ходе документарной проверки могут совершаться следующие контрольные действия:

• получение письменных объяснений;
• истребование документов.

В ходе выездной могут совершаться:

• осмотр;
• опрос;
• получение письменных объяснений;
• истребование документов;
• отбор проб и образцов;
• испытание;

экспертиза.

Таким образом, соблюдению лицензионных требований уделяется особое внимание, и их нарушение влечет привлечение лицензиатов к ответственности.

Далее подробнее рассмотрим наиболее распространенные нарушения лицензионных требований к производству лекарственных средств и меры ответственности за подобные нарушения.

Ответственность за нарушение лицензионных требований

Ответственность за нарушение лицензионных требований предусмотрена ст. 14.1 КоАП РФ, согласно которой производство лекарств без лицензии влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 000 до 2 500 рублей; на должностных лиц – от 4 000 до 5 000 рублей; на юридических лиц – от 40 000 до 50 000 рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

Нарушение лицензиатом лицензионных требований влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1500 до 2000; на должностных лиц – от 3000 до 4000 рублей; на юридических лиц – от 30 000 до 40 000 рублей.

Грубое нарушение лицензионных требований влечет наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в размере от 4000 до 8000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на должностных лиц – от 5000 до 10000 рублей; на юридических лиц – от 100000 до 200000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Под грубым нарушением лицензионных требований производства лекарственных средств понимается невыполнение лицензиатом следующих требований:

• наличие у лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ, соответствующих установленным требованиям;
• соблюдение требований промышленных регламентов, утвержденных руководителем производителя лекарственных средств (лицензиата) и включающих в себя перечень используемых фармацевтических субстанций и вспомогательных веществ с указанием количества каждого из них, данные об используемом оборудовании и описание технологического процесса и методов контроля на всех этапах производства лекарственных средств;
• соблюдение Правил GMP ЕАЭС;
• наличие уполномоченного лица (уполномоченных лиц) производителя лекарственных средств для медицинского применения, являющееся его работником, которое при вводе лекарственных средств в гражданский оборот осуществляет подтверждение соответствия лекарственных средств требованиям, установленным при их государственной регистрации;
• наличие работников, заключивших трудовые договоры, имеющих высшее или среднее профессиональное фармацевтическое, химическое, химико-технологическое, биологическое, биотехнологическое, медицинское или ветеринарное образование, ответственных за производство, маркировку и контроль качества лекарственных средств;
• соблюдение лицензиатом требований о запрете производства лекарственных средств, не включенных в государственный реестр лекарственных средств, за исключением лекарственных средств, производимых для проведения клинических исследований и экспорта, а также о запрещении производства фальсифицированных лекарственных средств, лекарственных средств с нарушением Правил надлежащей производственной практики Евразийского экономического союза;
• соблюдение требований о запрете продажи недоброкачественных лекарственных средств, фальсифицированных лекарственных средств и контрафактных лекарственных средств;
• соблюдение Правил хранения лекарственных средств;
• соблюдение Правил уничтожения недоброкачественных, фальсифицированных и контрафактных лекарственных средств;
• соблюдение правил регистрации операций, связанных с обращением лекарственных средств, включенных в перечень лекарственных средств для медицинского применения, подлежащих предметно-количественному учету;
• регистрация в системе мониторинга движения лекарственных препаратов;
• соблюдение требований статьи 67 Закона об обращении лекарственных средств».

Наиболее распространенным среди указанных нарушений является нарушение правил хранения лекарств. Так, Росздравнадзор в июле 2022 года выпустил информационное письмо с просьбой к фармпроизводителям уделить особое внимание температурному режиму хранения лекарств.^[1]

Еще одним из распространенных нарушений является производство лекарственных средств по адресу, не указанному в лицензии на фармацевтическое производство. Суды приходят к выводу, что такое нарушение должно быть квалифицировано как нарушение лицензионных требований, а не как осуществление деятельности без лицензии^[2].

Фактически судебная практика по подобным делам немногочисленна. ПолагаемЮ, что это связано с тем, что большинство из возможных нарушений могут быть выявлены только при проведении выездных проверок. При этом нельзя не обратить внимание на особую важность соблюдения всех требований Положения о лицензировании ввиду весьма крупных штрафных санкций.

___________________

 

^[1] Письмо Росздравнадзора от 25.07.2022 № 01и-809/22.

^[2] Информационный бюллетень апелляционной, кассационной и надзорной практики по уголовным, гражданским и административным делам, делам об административных правонарушениях суда Ненецкого автономного округа за первый квартал 2018 года.

 

3 октября 2022 г.