Государственные и муниципальные преференции: антимонопольный аспект
25 января 2025 г.
Конкуренция является основой любой рыночной экономики. Однако в ряде случаев для выполнения общественно полезных задач, как, например, развитие науки и культуры, защиты окружающей среды, социального обеспечения населения, государство предоставляет отдельным хозяйствующим субъектам преференции (от латинского «Praeferentis» — предпочтение) перед другими участниками рынка. Так, в 2023 году центральный аппарат ФАС рассмотрел 172 заявления о выдаче преференций, а территориальные органы службы – 229 заявлений[1].
Вместе с тем, учитывая возможное негативное влияние на состояние конкуренции, предоставление таких преимуществ не должно носить произвольный или субъективный характер. Для этого предоставление государственных или муниципальных преференций регулируется антимонопольным законодательством, в первую очередь Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту – «Закон о защите конкуренции»).
В статье рассмотрим:
- что отличает преференции от других видов предоставляемых государством льгот и преимуществ;
- кто и в каких случаях может претендовать на получение государственных и муниципальных преференций;
- каков порядок их предоставления;
- какова ответственность за нарушения правил предоставления и использования.
Что такое государственные и муниципальные преференции?
Согласно пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции государственные или муниципальные преференции – это предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Порядок, условия и цели предоставления государственных и муниципальных преференций (далее по тексту – «преференции») регламентирован в главе 5 Закона о защите конкуренции. Преференции предоставляются на основании правовых актов органов власти исключительно в определенных законодателем целях
Необходимо разграничивать преференции от схожих правовых институтов. Закон о защите конкуренции прямо не определяет признаки преференций. Вместе с тем согласно разъяснениям ФАС России от 29.09.2022 № 22 «Об особенностях осуществления государственного антимонопольного контроля за предоставлением государственных или муниципальных преференций» (далее по тексту – «Разъяснение ФАС № 22») исходя из понятия преференций могут быть выделены следующие признаки преференций:
- особый субъектный состав;
- форма предоставления;
- адресность и индивидуальность предоставляемой преференции;
- обеспечение для конкретного хозяйствующего субъекта более выгодных условий деятельности.
Говоря о субъектном составе, необходимо рассматривать субъектов, имеющих право на предоставление преференции и субъектов-получателей преференций.
В соответствии с частью 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции предоставлять государственные или муниципальные преференции вправе:
- федеральные органы исполнительной власти;
- органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
- органы местного самоуправления;
- иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (далее по тексту – «органы власти»).
Право на получение преференций имеют хозяйствующие субъекты, под которыми в силу пункта 5 части 4 Закона о защите конкуренции понимаются:
- коммерческие организации;
- некоммерческие организации, осуществляющие приносящую доход деятельность;
- индивидуальные предприниматели;
- иные физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющие профессиональную деятельность, приносящую доход.
Преференции могут предоставляться в следующих формах:
- путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав;
К объектам гражданских прав согласно статье 128 ГК РФ относят вещи (движимые и недвижимые), включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, охраняемые результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага. Безусловно, на практике не все объекты могут быть предоставлены в качестве преференции. Например, как указано в Разъяснении ФАС № 22, в порядке преференций не передается имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, законодательством о недрах, о концессионных соглашениях, о государственно-частном и муниципальном партнерстве.
Под передачей государственного или муниципального имущества, на практике, понимается передача имущества в аренду или в безвозмездное пользование, заключение договоров доверительного управления имуществом.
- путем предоставления имущественных льгот;
Термин «имущественные льготы» законодательством не раскрывается. Согласно сложившейся правоприменительной практике к таким льготам могут быть отнесены льготы по уплате размера арендной платы (частичное или полное освобождение от арендной платы на определенный срок, отсрочка арендной платы, неприменение повышающих коэффициентов к базовой ставке арендной платы или применение понижающих коэффициентов).
- путем предоставления государственных или муниципальных гарантий.
Под государственной или муниципальной гарантией согласно статье 6 БК РФ понимается вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязуется при наступлении гарантийного случая уплатить третьему лицу, в пользу которого предоставлена гарантия, денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета.
Адресность и индивидуальность преференции означает, что она предоставляется конкретному хозяйствующему субъекту (получателю преференции) и в исключительных целях. Такая трактовка высказывается ФАС России и разделяется судебными органами[2].
Обеспечение для конкретного хозяйствующего субъекта более выгодных условий деятельности предполагает предоставление преимуществ по сравнению с иными хозяйствующими субъектами (пункт 36 Постановления Пленума ВС РФ № 2).
Так, в правоприменительной практике возникает вопрос, являются ли по своей природе налоговые льготы преференциями. Согласно позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20.11.2003 № 392-О, предоставление отдельным категориям налогоплательщиков соответствующих налоговых льгот не является преференцией, так как установление налоговых льгот относится к исключительной прерогативе законодателя, что исключает индивидуальную направленность льгот, являющуюся одним из признаков государственных и муниципальных преференций.
Также в силу прямого указания части 4 статьи 19 Закона о защите конкуренции не является государственной или муниципальной преференцией:
- предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, организованных в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд;
- передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;
- закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
- предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда;
- предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику товарного рынка;
- предоставление концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий, имущественных прав по концессионному соглашению.
Рассмотренные выше признаки преференций позволяют отграничить данный институт от других мер государственной поддержки и использовать на практике правильное правовое регулирование.
Цели предоставления преференции
Статья 19 Закона о защите конкуренции определяет цели, на которые могут быть предоставлены. Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях:
- обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
- развития образования и науки;
- проведения научных исследований;
- защиты окружающей среды;
- сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
- развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей;
- развития физической культуры и спорта;
- обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;
- производства сельскохозяйственной продукции;
- социального обеспечения населения;
- охраны труда;
- охраны здоровья граждан;
- поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций;
- поддержки физических лиц (самозанятых);
- в иных случаях, определяемых федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента России и Правительства России.
Несоответствие указанным целям влечет за собой отказ в предоставлении преференции. Так, в деле № А47-13994/2018[3] Администрацией города было принято решение о предоставлении Муниципальному предприятию транспорта преференции в виде муниципальной гарантии перед Банком по контракту на поставку автотранспорта. В качестве цели предоставления была указана охрана окружающей среды. Индивидуальные предприниматели, полагая, что для предприятия создаются более выгодные условия деятельности в сфере перевозок по сравнению с условиями, которые предоставляются предпринимателям, обратились в УФАС с заявлением о нарушении администрацией требований действующего законодательства при предоставлении муниципальной гарантии. Антимонопольный орган и суды пришли к выводу, что преференция предоставлена в целях приобретения предприятием автомобильной техники и увеличения основных фондов, а не в целях защиты окружающей среды. В ходе судебного спора администрация отменила постановление о предоставлении преференции.
Также запрещается использование преференции не в соответствии с целями, на которые она предоставлена. О неблагоприятных последствиях, связанных с нецелевым использованием преференции, рассмотрим далее.
Порядок предоставления преференций
Порядок предоставления преференций регламентирован в статье 20 Закона о защите конкуренции.
По общему правилу, преференция предоставляется органами власти с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа. Орган власти, имеющий намерение предоставить преференцию, подает в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление преференции по форме, утверждённой приказом ФАС России от 16.12.2009 № 841[4]. К заявлению прилагаются:
- проект акта, которым предусматривается предоставление преференции, с указанием цели предоставления и размера преференции, если она предоставляется путем передачи имущества;
- перечень видов деятельности, осуществляемых хозяйствующим субъектом – получателем преференции, а также копии документов, подтверждающих право на их осуществление в течение 2 лет, предшествующих дате подачи заявления;
- наименование видов и объем товаров, произведенных и (или) реализованных хозяйствующим субъектом, в течение 2 лет, предшествующих дате подачи заявления;
- бухгалтерский баланс хозяйствующего субъекта по состоянию на последнюю отчетную дату в случае отсутствия указанного бухгалтерского баланса в государственном информационном ресурсе бухгалтерской (финансовой) отчетности;
- перечень лиц, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим субъектом с указанием основания для вхождения таких лиц в эту группу;
- нотариально заверенные копии учредительных документов хозяйствующего субъекта.
В течение одного месяца антимонопольный орган рассматривает поданные заявление о даче согласия на предоставление преференции и принимает одно из решений:
- О даче согласия на предоставление преференции.
- О продлении срока рассмотрения заявления. Срок рассмотрения заявления может быть продлен на 2 месяца. Такое решение принимается, если антимонопольный орган придет к выводам, что предоставление преференции может привести к устранению или недопущению конкуренции, либо преференция, возможно, не соответствует целям, и необходимо получить дополнительную информацию для принятия решения.
- О даче согласия на предоставление преференции и введении ограничения в отношении предоставления преференции. Ограничение вводятся для обеспечения соответствия преференции целям, указанным в Законе о защите конкуренции. В качестве ограничений могут быть указаны: предельный срок предоставления преференции, круг лиц-получателей, размер или цели предоставления преференции, а также иные. Например, в практике антимонопольных органов часто встречаются случаи установления предельного срока предоставления имущества в аренду. Если преференция предоставлена с ограничениями, заявитель обязан представить в антимонопольный орган документы, подтверждающие соблюдение ограничений, в течение одного месяца с даты предоставления преференции.
- Об отказе в предоставлении преференции, если она не соответствует целям, указанным в части 1 статьи 19 ФЗ № 135-ФЗ, или если ее предоставление может привести к устранению или недопущению конкуренции.
Решение об отказе в предоставлении преференции может быть оспорено в судебном порядке. Так, в деле № А62-9176/2022[5] Общество обратилось в Администрацию города с заявлением о предоставлении преференции в виде заключения договора аренды нежилого помещения без проведения торгов для размещения аптеки. В обоснование предоставления преференции ссылалось на осуществление социального обеспечения населения. УФАС принял решение об отказе дать согласие на предоставление преференции, указав, что учредительные документы Общества не содержат вида деятельности социальное обеспечение населения. Общество обратилось в суд с заявлением о признании недействительным решения антимонопольной службы. В судебном заседании было установлено, что аптека осуществляет отпуск наркотических средств и психотропных веществ льготным категориям граждан. Суд решил, что направленность преференции на цели социального обеспечения подтверждена. Признал решение антимонопольного органа недействительным.
Перечень случаев, когда согласование с антимонопольным органом преференции не требуется, приведен в части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции:
- если преференция предоставляется на основании федерального закона, правового акта Президента или Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления о бюджете, содержащих порядок определения размера преференции и ее конкретного получателя;
- путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством РФ;
- в размере, не превышающем предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке[6], и не чаще чем 1 раз в год одному лицу;
- в соответствии с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.
Данный перечень является закрытым и расширительному трактованию не подлежит.
Контроль за предоставлением и использованием преференций
Предоставление преференций в нарушение требований, установленных главой 5 Закона о защите конкуренции, не допускается (пункт 7 части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции). Антимонопольный орган вправе оценивать правомерность предоставления преференций, а также контролировать целевой характер использования преференций.
Как указано в Разъяснении ФАС № 22 соответствующие полномочия могут быть реализованы путем направления запросов, проведения проверок, а также рассмотрения заявлений и материалов о возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Обязанность предоставления информации по мотивированному запросу антимонопольного органа предусмотрена частью 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции. Если проигнорировать запрос антимонопольных органов, есть риск привлечения к административной ответственности по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ «Непредставление сведений (информации) в антимонопольный орган». Штраф на должностных лиц – от 10 000 до 15 000 рублей; на юридических лиц – от 50 000 до 500 000 рублей.
Так, в деле № А42-3014/2011[7] антимонопольный орган направил в адрес Общества запрос о представлении информации о заключении с третьим лицом договора субаренды помещения муниципального нежилого фонда, переданного Обществу в рамках муниципальной преференции. В связи с неисполнением указанного запроса Общество было привлечено к административной ответственности по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере 300 000 рублей. Общество обратилось в суд с требованием о признании незаконным постановления о привлечении к ответственности. В обоснование требований указало, что антимонопольный орган в своем запросе не указал ссылку на соответствующее дело о нарушении антимонопольного законодательства или приказ руководителя о проведении проверки, поскольку антимонопольный орган может запрашивать у коммерческих организаций информацию только в связи с осуществлением плановых и внеплановых проверок. Суд указал, что антимонопольный орган действовал в рамках предоставленных ему статьей 25 Закона о защите конкуренции полномочий. В удовлетворении требования отказал.
Осуществление контроля за предоставлением и преференции может осуществляться антимонопольным органом также в ходе рассмотрений заявлений, материалов, поступивших в антимонопольный орган от органов власти, хозяйствующих субъектов или физических лиц, а также в ходе рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Так в деле № А40-188918/16-17-1709[8] Глава КФХ обратился в Администрацию города с просьбой выдать разрешение на размещение нестационарного торгового объекта. Администрацией в выдаче разрешения было отказано, что послужило поводом для обращения с жалобой в антимонопольный орган. УФАС при рассмотрении жалобы главы КФХ выявил, что Администрация выдала разрешения на размещение торговых объектов нескольким другим хозяйствующим субъектам без проведения торгов. Антимонопольный орган выдал предупреждение Администрации о необходимости принять меры по возврату предоставленной муниципальной преференции путем истребования нестационарных торговых объектов.
Также антимонопольный орган в соответствии с Законом о защите конкуренции вправе осуществлять контроль за предоставлением и использованием преференции путем проведения проверок Порядок и основания проведения проверок установлены статьей 25.1 Закона о защите конкуренции. Проверки могут проводиться как в отношении органа власти, предоставившего преференцию, так и в отношении хозяйствующего субъекта – получателя преференции. Подробнее о правилах проведения антимонопольного контроля можно прочитать в специальной статье на данную тему[9].
Ответственность за нарушение порядка предоставления и использования преференции
В соответствии со статьей 21 Закона о защите конкуренции, если при осуществлении контроля за предоставлением и использованием преференции антимонопольный орган установит факт предоставления преференции в нарушение установленного порядка или нецелевой характер использования преференции, антимонопольный орган выдает предписание:
- о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав (если преференция была предоставлена путем передачи имущества);
- о принятии мер по прекращению использования преимущества (если преференция была предоставлена в иной форме).
Предписание может быть выдано как получателю преференции, так и органу власти в зависимости от выявленного нарушения. В силу статьи 51 Закона о защите конкуренции предписание является обязательным для исполнения. Лицо, которому выдано предписание, может обратиться в суд с заявлением о признании предписания недействительным. Оспаривание производится по правилам главы 24 АПК РФ «Оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов власти».
Так, в деле № А56-86067/2019[10] антимонопольный орган установил, что 136 объектов, переданных Обществу в доверительное управление в целях сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия, находятся в неудовлетворительном состоянии, ремонтно-реставрационные работы не проводятся. УФАС выдал Комитету по управлению имуществом предписание об обязании принять меры по возврату имущества, полученного в качестве преференции. Комитет и Общество обратились в суд с заявлением о признании предписания недействительным. Суды установили, что несоблюдение сроков выполнения реставрационных работ на спорных объектах не повлекло изменение цели использования переданного обществу имущества и не отразилось на сохранности, Предписание признали недействительным.
Наряду с прямо предусмотренным законом последствием в виде выдачи предписания неправомерное предоставление преференции может повлечь также привлечение должностных лиц органа власти к административной ответственности по статье 14.9 КоАП РФ «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления». Штраф на должностных лиц от 15 000 до 50 000 рублей, за повторное нарушение – дисквалификация сроком до 3 лет.
Так, в деле № А64-3394/2015[11] антимонопольный орган выявил, что Администрация города заключила с Обществом договоры аренды транспортных средств и нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности без проведения торгов, при этом заявление о даче согласия на предоставление преференции не подавалось. Глава администрации был признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей. Оспорить постановление о привлечении к административной ответственности в суде не удалось.
Кроме того, не исключена возможность наступления гражданско-правовых последствий в виде признания сделки, нарушающей требования главы 5 Закона о защите конкуренции, недействительной и применения последствий ее недействительности в виде реституции. Так в деле № А73-5887/2022[12] между Администрацией и Обществом был заключен договор аренды муниципального недвижимого имущества – теплосетей. Прокурор обратился в суд с иском о признании сделки ничтожной и возврате Обществом имущества. Суды решили, что спорное имущество должно передаваться на основании концессионного соглашения, заключенного по результатам конкурса, а не в порядке предоставления муниципальной преференции. Иск в части признания сделки недействительной был удовлетворен, в применении последствий недействительности отказано ввиду того, что возврат имущества может привезти к чрезвычайной ситуации в виде нарушения теплоснабжения города.
Вместе с тем согласимся с исследователями данной проблемы[13], что наличие только факта нарушения главы 5 Закона о защите конкуренции не должно влечь автоматического вывода о недействительности сделки. Вопрос о недействительности сделки и ее последствиях должен рассматриваться в каждом конкретном случае, в том числе, с учетом вида предоставляемого хозяйствующему субъекту преимущества.
Подводя итоги, отметим, что государственные и муниципальные преференции, являясь значимым средством поддержки хозяйствующих субъектов, предоставляются исключительно для достижения социально значимых целей. Ввиду возможного негативного влияния на состояние конкуренции предоставление и использование преференций осуществляется под контролем антимонопольного органа. Неправомерное предоставление и использование преференций может влечь административные и гражданско-правовые неблагоприятные последствия как для органа власти, так и для хозяйствующего субъекта – получателя преференции.
_____________________
[1] Телеграмм-канал ФАС России: https://t.me/fasrussia/3553
[2] Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26.02.2019 № Ф01-6861/2018 по делу № А39-7924/2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2024 № 09АП-72810/2024 по делу № А40-164352/2024.
[3] Определение Верховного Суда РФ от 13.10.2020 № 309-ЭС20-10571 по делу № А47-13994/2018.
[4] Приказ ФАС РФ от 16.12.2009 № 841 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции».
[5] Определение Верховного Суда РФ от 29.11.2023 № 310-ЭС23-22914 по делу № А62-9176/2022.
[6] В соответствии с п. 4 Указания Банка России от 09.12.2019 № 5348-У «О правилах наличных расчетов» в размере, не превышающем 100 тысяч рублей.
[7] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.12.2011 по делу № А42-3014/2011.
[8] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30.11.2017 № Ф05-17293/2017 по делу № А40-188918/16-17-1709.
[9] https://brace-lf.com/informaciya/konkurentnoe/proverka-antimonopol-nogo-organa-chto-delat-pri-proverke-fas.
[10] Определение Верховного Суда РФ от 30.11.2020 № 307-ЭС20-15750 по делу № А56-86067/2019.
[11] Постановление Верховного Суда РФ от 18.07.2016 № 310-АД16-6255 по делу №А64-3394/2015.
[12] Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25.11.2022 №Ф03-4725/2022 по делу № А73-5887/2022.
[13] Бочинин И.П. Правовые последствия неправомерного предоставления государственных и муниципальных преференций // Российское конкурентное право и экономика. 2022, № 3.
25 января 2025 г.