Казначейское и банковское сопровождение государственных контрактов

 

4 июня 2024 года

 

Важнейшей задачей государства является обеспечение эффективного и рационального расходования бюджетных средств. В зоне особого внимания находятся государственные контракты с высокой ценой из-за рисков нецелевого использования выделяемых на их оплату денежных средств. Для предотвращения финансовых нарушений используют механизмы казначейского и банковского сопровождения государственных контрактов.

Ниже подробно рассмотрим, в каких случаях используется казначейское и банковское сопровождение, а также правила их применения.

Что такое казначейское сопровождения контрактов?

Механизм казначейского сопровождения начал применяться еще с 2015 года. Однако, как указывают исследователи данной проблематики^[1], в первые два года своего существования система казначейского сопровождения носила характер «пилотного» проекта и применялась к очень ограниченному числу государственных контрактов. Кроме того, данный механизм имел крайне слабое правовое регулирование. Впоследствии ситуация стала меняться: в 2021 году Бюджетный кодекс РФ был дополнен отдельной главой 24.4, посвященной казначейскому сопровождению, а также приняты в ее развитие ряд подзаконных актов.

В настоящее время основными нормативными актами, регламентирующими казначейское сопровождение, являются:

• Бюджетный Кодекс Российской Федерации;
• Постановление Правительства России от 24.11.2021 № 2024 «О правилах казначейского сопровождения» (далее по тексту – «Постановление № 2024»);
• Приказ Минфина России от 17.12.2021 № 214н «Об утверждении Порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства санкционирования операций со средствами участников казначейского сопровождения» (далее по тексту – «Приказ № 214н»).

Согласно статье 6 БК РФ казначейское сопровождение – это проведение Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований операций с денежными средствами участника казначейского сопровождения.

Суть его заключается в том, что территориальные органы Федерального казначейства, а в ряде случаев финансовые органы субъекта РФ или муниципального образования (далее по тексту – «ТОФК»), осуществляют платежи по контрактам только после проверки информации о суммах и направлениях использования средств, соответствия информации, содержащейся в договоре и документах.

Важно отметить, что казначейскому сопровождению подлежат не только государственные и муниципальные контракты, но и договоры, заключенные в целях исполнения указанных контрактов за счет средств, выделенных на такие контракты (далее по тексту обобщенно будем именовать их – «контракты»).

Средства, которые подлежат казначейскому сопровождению, определяются законом о федеральном бюджете. Так, в 2024 году в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 27.11.2023 № 540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» (далее по тексту – «ФЗ № 540-ФЗ») казначейскому сопровождению подлежат следующие целевые средства, предоставляемые из федерального бюджета:

• авансовые платежи по государственным контрактам на сумму 100 млн. рублей и более, за исключением контрактов по гособоронзаказу, и по договорам в рамках их исполнения на сумму более 3 млн. рублей;
• авансовые платежи по контрактам, заключаемым федеральными бюджетными и автономными учреждениями за счет средств целевых субсидий, на сумму 100 млн. рублей и более, и по договорам в рамках их исполнения на сумму более 3 млн. рублей;
• расчеты по государственным контрактам, заключаемым с единственным поставщиком, определенным актом Президента или Правительства Российской Федерации, а также в иных случаях заключения контрактов с единственным поставщиком на сумму более 3 млн. рублей;
• расчеты по государственным контрактам, заключаемым в рамках гособоронзаказа, и по договорам в рамках его исполнения, на сумму более 3 млн. рублей.

Случаи казначейского сопровождения средств, предоставляемых из бюджета субъекта РФ или местного бюджета, определяются законом о бюджете субъекта РФ или о местном бюджете. Кроме того, казначейское сопровождение осуществляется в отношении контрактов, заключенных для обеспечения государственных нужд субъектов РФ и муниципальных нужд, источником финансирования которых являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджету субъекта на софинансирование капитальных вложений (часть 3 статьи 5 ФЗ № 540-ФЗ).

Помимо законов о бюджете специальный случай казначейского сопровождения установлен Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту – «Закон о контрактной системе», «Закон 44-ФЗ»). Согласно частям 66 и 67 статьи 112 Закона о контрактной системе до 31 декабря 2024 года подлежат казначейскому сопровождению авансовые платежи по закупкам для обеспечения государственных и муниципальных нужд Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Статьей 242.27 БК РФ определяются контракты, по которым казначейское сопровождение не требуется. В частности, к таковым отнесены:

• контракты, исполнителями которых являются государственные (муниципальные) казенные учреждения;
• контракты, исполнение которых подлежит банковскому сопровождению;
• контракты, заключаемых в целях оказания гуманитарной помощи, ликвидации последствий пожаров, аварий, стихийных и иных бедствий, которые повлекли за собой значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, по решениям Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;
• отдельные специальные виды контрактов (на оказание коммунальных услуг, гостиничных услуг, подписки на периодические издания, проведения государственной экспертизы проектной документации, проведения строительного контроля и т.п.).

Таким образом, казначейское сопровождение осуществляется в отношении особых категории контрактов: высокозатратных или имеющих особую государственную значимость. При этом казначейское сопровождение может осуществляться в отношении всей суммы контракта или только аванса по нему.

Правила казначейского сопровождения госконтрактов

Правила казначейского сопровождения подробно регламентированы в Постановлении № 2024. Рассмотрим ключевые аспекты.

Казначейское сопровождение бывает базовым и расширенным.

При базовом казначейском сопровождении до осуществления платежа по контракту ТФОК проверяет отчетные документы, сверяет лимиты и обязательства. Для санкционирования платежа в ТФОК необходимо предоставить Сведения об операциях с целевыми средствами по форме, утвержденной Приказом № 214н. ТФОК проверяет представленные Сведения и в случае положительного решения санкционирует проведение платежа.

Расширенное казначейское сопровождение в дополнение к документарной проверке предусматривает проведение проверки на предмет соответствия:

• фактически поставленных товаров, работ, услуг, в том числе с использованием фото- и видеотехники, информации, указанной в контракте;
• соответствия фактических затрат данным первичных учетных документов, в том числе с проведением анализа экономической обоснованности затрат.

Регламент проведения таких проверок установлен приказом Федерального казначейства № 43н^[2].

Кроме того, участник расширенного казначейского сопровождения должен сформировать и представить в ТФОК:

• расходную декларацию, содержащую информацию о структуре цены контракта;
• ресурсную расходную декларацию, содержащую информацию о предельных затратах.

Их форма и состав показателей определен приказом Минфина № 210н от 10.12.2021^[3].

Расширенное казначейское сопровождение осуществляется только по контрактам, определенным правовым актом Правительства России (пункт 1 статьи 242.24 БК РФ).

Отметим, что одним из обязательных условий казначейского сопровождения было открытие исполнителем контракта лицевого счета в ТФОК. Однако в 2024 году действие данной нормы приостановлено^[4]. В настоящее время денежные средства перечисляют исполнителям на их расчетные счета в кредитных организациях.

Как видим, механизм казначейского сопровождения непрост и требует тщательного подхода со стороны его участников. Кроме того нормативными актами установлены нюансы для сопровождения контрактов по гособоронзаказу, контрактов с единственным поставщиком, контрактов на строительство и реконструкцию объектов капстроительства и ряду других, которые также следует учитывать для своевременного получения платежей по контрактам.

Банковское сопровождение государственных контрактов: случаи и порядок

Банковское сопровождение – это еще один из механизмов контроля за расходованием средств, выделенных на финансирование контрактов.

Нормативная база, регулирующая банковское сопровождение контрактов, не столь многочисленна и состоит из:

• Статьи 35 Закона о контрактной системе;
• Постановления Правительства Российской Федерации от 20.09.2014 № 963 «Об осуществлении банковского сопровождения контрактов» (далее по тексту – «Постановление № 963»).

Согласно пункту 2 Постановления № 963 банковское сопровождение контракта – обеспечение банком на основании договора, заключенного с поставщиком, подрядчиком, исполнителем и всеми привлекаемыми в ходе исполнения контракта субподрядчиками, соисполнителями, проведения мониторинга расчетов, осуществляемых в рамках исполнения контракта, на счете, открытом в указанном банке, и доведение результатов мониторинга до сведения заказчика.

Банковское сопровождение может осуществлять только банк, включенный в перечень, который ведет Минфин России на своем официальном сайте. Для включения в такой перечень банк должен отвечать требованиям, указанным статье 74.1 Налогового кодекса РФ:

• иметь лицензию на осуществление банковских операций, опыт банковской деятельности не менее 5 лет и капитал не менее 1 млрд. руб.;
• соблюдать обязательные нормативы Центробанка на все отчетные даты в течение последних 6 месяцев;
• в отношении банка не должно быть требования Центробанка о введении мер по финансовому оздоровлению.

Как и казначейское, банковское сопровождение может быть простым и расширенным.

Простое банковское сопровождение предполагает, что поставщик открывает отдельный счет в выбранном для сопровождения банке, на который заказчик осуществляет платежи по контракту. Банк осуществляет мониторинг действий по счету и передает заказчику информацию о платежах. Такое сопровождение осуществляется банком без взимания платы.

Федеральные заказчики обязаны установить простое банковское сопровождение в следующих случаях:

• при заключении контракта жизненного цикла;
• если начальная (максимальная) цена контракта (цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком) превышает 10 млрд. рублей;
• если поставщик по контракту был определен Правительством Российской Федерации и в отношении него действуют меры ограничительного характера, введенные иностранным государством (подпункт «а» пункта 3 Постановления № 963).

Для нужд субъектов РФ и муниципальных нужд случаи банковского сопровождения устанавливает высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ / местная администрация с учетом установленного Постановлением № 963 минимального размера НМЦК: не менее 1 млрд. рублей (для субъекта Российской Федерации) и не менее 200 млн. рублей (для муниципального образования).

Расширенное банковское сопровождение помимо мониторинга расчетов по контракту предусматривает дополнительную проверку поставляемых товаров, работ, услуг на соответствие условиям контракта.

Расширенное банковское сопровождение осуществляется за плату, размер которой не может превышать:

• от 500 млн. до 1 млрд. рублей – 1,15 процента цены контракта;
• от 1 до 5 млрд. рублей – 1,12 процента цены контракта;
• от 5 до 10 млрд. рублей – 1,09 процента цены контракта;
• от 10 до 15 млрд. рублей – 1,05 процента цены контракта;
• от 15 млрд. рублей – 1 процент цены контракта.

Расширенное банковское сопровождение для обеспечения федеральных нужд устанавливается в следующих случаях:

• если НМЦК / цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком, превышает 15 млрд. рублей и государственной программой Российской Федерации предусмотрена обязанность банковского сопровождения;
• контракт по решению Правительства России предусматривает казначейское обеспечение обязательств;
• если поставщик по контракту был определен Правительством Российской Федерации и в отношении него действуют меры ограничительного характера, введенные иностранным государством (подпункт «б» пункта 3 Постановления № 963).

Минимальный размер НМЦК / цены контракта, который органы государственной власти субъектов и местные администрации могут установить для расширенного банковского сопровождения за счет бюджетов субъектов и местных бюджетов, составляет не менее 5 млрд. рублей.

Банковское сопровождение не применяют в отношении:

• контрактов по гособоронзаказу или контрактов с государственной тайной;
• контрактов, подлежащих казначейскому сопровождению в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что должно быть в закупочной документации и контракте?

В случае, если расчеты по контракту подлежат казначейскому или банковскому сопровождению, информация об этом должна быть включена в извещение о закупке (пункт 18 части 1 статьи 42 Закона о № 44-ФЗ), а также, по мнению Минфина России^[5], аналогичные положения должны быть и в контракте.

Кроме того, в контракты должны быть включены ряд обязательных условий, касающихся порядка сопровождения. Приведем их ниже.

Согласно части 2 статьи 242.23 БК РФ при казначейском сопровождении в госконтракт включаются следующие условия:

• о представлении в ТФОК документов, необходимых для санкционирования операций;
• об указании в контракте идентификатора государственного контракта, представляющего собой уникальный двадцатизначный цифровой код и используемый для идентификации контрактов, подлежащих казначейскому сопровождению. Данный идентификатор проставляется также приемо-сдаточных и иных документах по контракту;
• о ведении раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту, подлежащему казначейскому сопровождению;
• о формировании информации о структуре цены государственного контракта и расходной декларации (в случаях расширенного казначейского сопровождения);
• о соблюдении ряда запретов и норм, установленных статьи 242.23 и 242.24 БК РФ.

При расширенном казначейском сопровождении дополнительно к базовым включаются следующие условия:

• о проведении проверок ТОФК на предмет соответствия фактически поставленных товаров и соответствия фактических затрат данным раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности;
• о представлении распоряжений на сумму оплаты денежных обязательств, в отношении которых не выявлены нарушения в ходе проведения проверок;
• о предоставлении ТОФК доступа к информационным системам и первичным учетным документам.

В случае банковского сопровождения в соответствии с пунктом 6 Постановления № 963 государственный контракт должен содержать следующие обязательные условия:

1. Обязанности поставщика:

• заключить с банком договор о банковском сопровождении в срок, установленный сопровождаемым контрактом, и осуществлять расчеты, связанные с исполнением обязательств по сопровождаемому контракту на отдельном счете, открытом в данном банке;
• определять в договорах с соисполнителями условия осуществления расчетов на отдельном счете, открытом в банке, осуществляющем сопровождение контракта;
• предоставлять заказчику и банку сведения о привлекаемых им в рамках исполнения обязательств по сопровождаемому контракту соисполнителях.

2. Ответственность поставщика за несоблюдение условий, установленных сопровождаемым контрактом.

3. Обязанность заказчика оплачивать поставленные товары (выполненные работы, оказанные услуги) по сопровождаемому контракту на отдельный счет.

4. Право заказчика в соответствии с законодательством Российской Федерации на односторонний отказ от исполнения сопровождаемого контракта.

Для расширенного банковского сопровождения дополнительно включают следующие обязанности заказчика:

• определять документы, подтверждающие основание платежа;
• определять соисполнителей, платежные документы которых проверяются банком на соответствие документам, подтверждающим основание платежа;
• согласовывать банку перечень дополнительной информации, включаемой в платежный документ;
• согласовывать банку порядок осуществления банком проверки платежных документов;
• определять случаи, при которых банк согласовывает с заказчиком отказ в осуществлении платежа по платежным документам;
• рассмотреть в течение 5 дней запрос банка о проведении платежей, а также запрос поставщика о несогласии с отказом банка в проведении платежа;
• ответственность банка в связи с его отказом в осуществлении платежа по платежным документам.

Кроме того, с учетом специфики отдельных контрактов, в некоторые их них включаются и иные обязательные условия.

В целях минимизации рисков рекомендуем привлекать квалифицированных юристов для подготовки и проверки контрактов, предусматривающих казначейское или банковское сопровождение.

Ответственность за нарушения условий казначейского и банковского сопровождения

Прямой нормы за нарушение правил казначейского или банковского сопровождения законом не предусмотрено. Однако в зависимости от вида нарушения участника казначейского или банковского сопровождения могут привлечь к различным видам ответственности.

1. В случае отсутствия в закупочной документации или контракте обязательных условий о казначейском банковском или неверном их изложении могут привлечь к административной ответственности по части 1.4. статьи 7.30 КоАП РФ «Размещение документов с нарушением требований, предусмотренных законодательством о контрактной системе». Административный штраф на должностное лицо – в размере 15 000 рублей, на юридическое лицо – в размере 50 000 рублей.

Так, антимонопольным органом в ходе внеплановой проверки было установлено, что извещение о проведении электронного аукциона не содержит сведений о банковском сопровождении контракта. Заказчика привлекли к административной ответственности, предусмотренной частью 1.4 статьи 7.30 КоАП РФ, с наложением штрафа в размере 50 000 рублей. Заказчик оспаривал постановление о привлечении к ответственности в суде, ссылаясь, что данные сведения присутствовали в иных частях документации об аукционе. Суд согласился с решением УФАС, указав, что это не опровергает установленный факт нарушения требований к содержанию извещения о закупке. В удовлетворении заявления отказал^[6].

2. За непредусмотренное законом изменение условий контракта о казначейском или банковском сопровождении привлекут к административной ответственности по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ «Изменение условий контракта, если возможность изменения не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе». Административный штраф на должностное лицо – в размере 20 000 рублей, на юридическое лицо – в размере 200 000 рублей.

Так, в одном из дел между заказчиком и акционерным обществом был заключен государственный контракт на сумму 1 390 700 000 рублей, разделом которого предусмотрено его банковское сопровождение. Впоследствии между сторонами было заключено дополнительное соглашение к контракту, которым банковское сопровождение было заменено на казначейское. В отношении директора заказчика было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ. Постановлением должностного лица комитета финансово-бюджетного контроля оно было прекращено в связи с малозначительностью, объявлено замечание. Однако прокурор не согласился с данным решением и оспорил его в суде. Решением судьи постановление должностного лица отменено с возвращением дела на новое рассмотрение в административный орган^[7].

3. За нарушение требований о ведении раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по гособоронзаказу ответственность наступает по статье 15.37 КоАП РФ. Штраф на должностное лицо – от 20 000 до 50 000 рублей, на юридическое лицо – от 300 000 до 500 000 рублей. За грубое нарушение штрафы возрастают.

Так, в одном из дел антимонопольным органом установлен факт неисполнения Обществом обязанности по ведению раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по контракту на поставку муки по гособоронзаказу. Общество было привлечено к административной ответственности на основании части 1 статьи 15.37 КоАП РФ с наложением штрафа в размере 300 000 рублей. Суд первой инстанции заменил штраф на предупреждение. Однако вышестоящие суды, включая Верховный Суд РФ, с данным решением не согласились и указали, что невыполнение требований по ведению раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности влечет невозможность государственного контроля за порядком ценообразования и не может заменяться на предупреждение^[8].

4. В случае «ухода» от казначейского или банковского сопровождения также могут привлечь к уголовной ответственности статье 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий».

Проиллюстрируем на примере из судебной практики. Директор образовательного учреждения одномоментно заключила девять контрактов на поставку сельскохозяйственной техники с единственным поставщиком. Условиями контрактов было предусмотрено 100 % авансирование за счет субсидий, выделенных учреждению из средств федерального бюджета на обеспечение материально-технической базы. Оплата была произведена в полном объеме, однако товар своевременно поставлен не был.

Следственные органы указали, что, не приняв мер к осуществлению закупки конкурентными способами, директор явно превысила свои должностные полномочиям, поскольку конкурентная закупка привела бы к экономии бюджетных средств, а также к применению мер казначейского сопровождения. При этом при казначейском сопровождении заключенных контрактов не было бы допущено 100 % авансирование.

Суд согласился с выводами следственных органов. Доводы директора, что ей были приняты меры для истребования денежных средств с поставщика (инициировано дело о взыскании уплаченных денежных средств, а также возбуждение уголовного дела в отношении генерального директора поставщика), а также, что ущерб был возмещен учреждением за счет экономии денежных средств, не были признаны судом как освобождающие от уголовной ответственности. Директор учреждения признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 286 УК РФ, назначен штраф в размере 60 000 рублей^[9].

Подводя итоги, отметим, что казначейское и банковское сопровождение – это дополнительные способы контроля за целевым использованием бюджетных средств. Безусловно, они вносят сложности для заказчика и поставщика, поскольку обеим сторонам контракта приходится при исполнении контракта расходовать дополнительные ресурсы (временные, трудовые и т.п.). Вместе с тем, нельзя не отметить и преимущества данных механизмов. Контроль со стороны ТФОК и банков позволяет отсеивать недобросовестных контрагентов, снизить количество финансовых нарушений. В итоге для добросовестных заказчиков и поставщиков данные механизмы являются гарантией надлежащего исполнения контракта и отсутствия претензий со стороны контролирующих и правоохранительных органов.

______________________

 

^[1] Юдин В.А. Правовое регулирование казначейского сопровождения государственных контрактов // «Финансовое право», 2018, № 7, с. 42 – 46.

^[2] Приказ Казначейства России от 22.12.2021 № 43н «Об осуществлении территориальными органами Федерального казначейства проверок при осуществлении расширенного казначейского сопровождения» (вместе с «Регламентом проведения территориальными органами Федерального казначейства проверки соответствия фактически поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг), в том числе с использованием фото- и видеотехники, информации, указанной в государственном (муниципальном) контракте, договоре (соглашении), контракте (договоре), документах, подтверждающих возникновение денежных обязательств участников казначейского сопровождения», «Порядком проведения территориальными органами Федерального казначейства проверки соответствия фактических затрат данным раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по государственному (муниципальному) контракту, договору (соглашению), контракту (договору), отраженным в информационных системах участников казначейского сопровождения, в которых осуществляется ведение бухгалтерского и управленческого учета, информации, содержащейся в первичных учетных документах по указанному государственному (муниципальному) контракту, договору (соглашению), контракту (договору) и в расходной декларации, в том числе с проведением анализа экономической обоснованности затрат».

^[3] Приказ Минфина России № 210н от 10.12.2021 «О порядке ведения учета доходов, затрат, произведенных участниками казначейского сопровождения в целях достижения результатов, установленных при предоставлении целевых средств, по каждому государственному (муниципальному) контракту, договору (соглашению), контракту (договору)».

^[4] Федеральный закон от 02.11.2023 № 520-ФЗ «О внесении изменений в статьи 96.6 и 220.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2024 году».

^[5] Письмо Минфина России № 02-14-11/92935 от 29.09.2023.

^[6] Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2016 № 05АП-11543/2015 по делу № А24-3765/2015.

^[7] Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 07.03.2023 № 16-715/2023.

^[8] Определением Верховного Суда РФ от 16.04.2021 № 301-ЭС21-3726.

^[9] Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20.12.2023 № 77-5757/2023.

 

4 июня 2024 года