Нацрежим при проведении закупок госкомпаний по 223-ФЗ

26 мая 2025 г.

С 1 января 2025 г. заработала новая система национального режима (далее – «национальный режим», «нацрежим», «импортозамещение»). Она представляет собой глобальную реформу, направленную на создание единых правил для закупок, проводимых по Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – «44-ФЗ», «Закон № 44-ФЗ», «контрактная система») и по Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – «223-ФЗ», «Закон № 223-ФЗ», «Закон о закупках», «система корпоративных закупок»).

Для 44-ФЗ и 223-ФЗ введены единые правила и условия допуска товаров, работ и услуг (далее – «ТРУ»), направленные на защиту отечественных производителей и рынка. Декларирован принцип равных возможностей как для российских, так и для иностранных товаров и поставщиков, кроме тех ТРУ, которые подпадают под нацрежим. В таких случаях применяются защитные механизмы (далее – «защитные меры», «формы нацрежима»): запрет, ограничение и преимущество. Особым инструментом национального режима является обеспечение минимальной доли российских товаров.

Но для сфер применения 44-ФЗ и 223-ФЗ невозможно установить абсолютно одинаковые правила, поскольку эти закупочные системы во многом отличаются: у них разные цели и задачи, не совпадает состав заказчиков, также имеются различия в закупочных процедурах. Поэтому, несмотря на заявленную унификацию, условия национального режима для контрактной системы не идентичны правилам импортозамещения для корпоративных закупок.

В статье будут рассмотрены особенности применения национального режима в сфере закупок, проводимых по 223-ФЗ, а также проведен сравнительный анализ с правилами для 44-ФЗ.

Регулирование национального режима закупок госкомпаний в 223-ФЗ: краткий исторический экскурс

Нормативное регулирование национального режима в 44-ФЗ и в 223-ФЗ происходило не синхронно. До 2025 года в самом Законе о закупках отсутствовали конкретные требования к заказчикам в части импортозамещения, а условия доступа иностранных товаров регулировались разрозненными нормативными актами.

В системе закупок госкомпаний использовалось понятие «приоритет товаров российского происхождения», которое было закреплено в части 8 статьи 3 Закона № 223-ФЗ. В этой норме лаконично говорилось о том, что Правительство Российской Федерации определяет правила приоритета российских ТРУ перед иностранными, а также устанавливает заказчикам минимальную долю закупок отечественных товаров. В целях реализации механизма приоритета в 2016 году издано Постановление Правительства РФ № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами», которое применяли заказчики, работающие по 223-ФЗ (в настоящее время оно утратило силу). По своему характеру режим приоритета является аналогом актуальной защитной меры «преимущество»: при отборе участников предложение отечественного товара получает фору перед остальными претендентами на 15% от размера своего ценового предложения.

Процент обязательной доли закупок российских товаров и перечень этих товаров были утверждены Правительством РФ в отдельном постановлении^[1].

В Законе № 44-ФЗ (в отличие от Закона о закупках) специальная норма о национальном режиме присутствовала всегда. До 2025 года статья 14 Закона № 44-ФЗ определяла условия допуска иностранных товаров в виде запрета и ограничения, а порядок их применения устанавливался Правительством РФ. Кроме этого в контрактной системе (как и в 223-ФЗ) была закреплена обязанность заказчиков обеспечивать минимальную долю закупок российских товаров, процент которой также утверждался Правительством РФ. С 01.01.2025 это требование для контрактной системы закупок отменено^[2].

Таким образом, до 2025 года основным инструментом нацрежима в сфере 223-ФЗ являлся приоритет (преимущество), а в 44-ФЗ преобладали механизмы запрета и ограничения. Реформа объединила все три инструмента защиты (запрет, ограничение и преимущество) и они стали в равной мере применяться и в 44-ФЗ, и в 223-ФЗ.

В 2024 году состоялась реализация масштабного проекта по унификации правил импортозамещения. В результате на законодательном уровне регламентированы единые правила национального режима для сферы закупок по 44-ФЗ и по 223-ФЗ. Был издан Федеральный закон от 08.08.2024 № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – «Закон № 318-ФЗ»). Часть 8 статьи 3 Закона № 223-ФЗ с 01.01.2025 утратила свое действие. Вместо нее в Закон о закупках была введена новая статья 3.1-4, которая по своей структуре и содержанию практически копирует статью 14 Закона № 44-ФЗ. В статье 3.1-4 закреплены основы национального режима для сферы корпоративных закупок:

дана характеристика основных мер защиты (запрет, ограничение и преимущество);
перечислены конкретные обязанности заказчиков по соблюдению указанных правил нацрежима;
закреплены правила отчетности об объеме закупок российских товаров.

В срок до 01.01.2025 все заказчики, работающие по 223-ФЗ, должны были привести в соответствие свои положения о закупке с учетом новых требований и разместить их в ЕИС, в противном случае положение считается нелегитимным (ч. 9 ст. 5 Закона № 318-ФЗ). Закон № 318-ФЗ вступил в силу с 01.10.2024, но статья 3.1-4 применяется с 01.01.2025 (ч. 6 ст. 5 Закона № 318-ФЗ)^[3]:

в отношении закупок, извещения о которых были размещены (или предложения были направлены участникам) с 01.01.2025;
в отношении договоров с единственным поставщиком, заключенных с 01.01.2025.

Детализированные правила нового национального режима закреплены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2024 № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – «Постановление № 1875»). Этот документ раскрывает механизмы импортозамещения и содержит перечни ТРУ для применения тех или иных защитных мер. Новая система вызвала немало вопросов. В результате Министерство финансов Российской Федерации (далее – «Минфин России») издало Информационное письмо № 24-01-06/8697 от 31.01.2025 «О применении положений постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2024 г. № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – «Письмо от 31.01.2025»). Этот документ разъясняет практические аспекты применения нацрежима и особое внимание уделяет закупкам по 223-ФЗ.

Понятие национального режима в сфере Закона о закупках

Защитный механизм национального режима проявляется в трех формах (п. 1 Постановления № 1875, ч. 2 ст. 3.1-4. Закона № 223-ФЗ):

запрет: запрет на закупку иностранных товаров (в том числе, когда предметом закупки выступают работы или услуги, в рамках которых осуществляется поставка). А также запрет на закупку работ или услуг, выполняемых иностранными лицами. Перечень таких ТРУ установлен в Приложении № 1 к Постановлению № 1875;
ограничение: ограниченные возможности закупки иностранных товаров (в том числе, когда предметом закупки являются работы или услуги, в рамках которых осуществляется поставка). Также ограничена возможность закупки работ и услуг, выполняемых иностранными лицами. Перечень ограниченных ТРУ установлен в Приложении № 2 к Постановлению № 1875;
преимущество: предоставление преимущества товарам российского происхождения перед прочими участниками при проведении закупки.

Указанные защитные меры применяются в равной мере к закупкам, проводимым как по 44-ФЗ, так и по 223-ФЗ.

Но для заказчиков, работающих по 223-ФЗ, предусмотрена дополнительная «четвертая» защитная мера: обеспечение минимальной обязательной доли закупок товаров российского происхождения (далее – «минимальная доля», «лимит закупок») (п. 2 Постановления № 1875). Специфика заключается в том, что минимальную долю закупок обязаны поддерживать не все заказчики, работающие по 223-ФЗ, а только отдельные категории организаций, определенные в Постановлении № 1875. При этом указанные категории заказчиков избавлены от обязанности соблюдать условия допуска в части запрета, ограничения и преимущества. Остальная часть заказчиков наоборот должна применять общие правила национального режима при проведении закупок, но не обязана обеспечивать минимальную долю российских товаров.

Следует отметить, что в результате законодательной реформы ситуация с лимитом доли закупок с 1 января 2025 г. для закупочных систем кардинально изменилась: до 2025 года обязанность по обеспечению минимальной доли возлагалась на заказчиков как по 44-ФЗ, так и по 223-ФЗ. С 2025 года это требование для контрактной системы отменено: статья 30.1 Закона № 44-ФЗ утратила силу, из статьи 14 названного закона упоминания о минимальной доле были исключены, а поддержание лимита закупок российских товаров возлагается теперь только на заказчиков по 223-ФЗ.

Таким образом, в настоящее время в сфере применения национального режима всех заказчиков Закона о закупках можно условно разделить на две основные группы:

первая группа: организации, которые должны соблюдать все защитные меры по Постановлению № 1875 (запрет, ограничение и преимущество), но не обязаны обеспечивать в закупках определенную долю российских товаров;
вторая группа: организации, которые должны поддерживать минимальный уровень доли закупок российских товаров, но не обязаны применять правила запрета, ограничения и преимущества (за исключением проведения некоторых закупок).

Можно предположить, что такое распределение обязанностей направлено на обеспечение баланса интересов государства и заказчиков. Поскольку по 223-ФЗ работает значительное количество коммерческих организаций, закупки которых не направлены на обеспечение государственных нужд, отдельным заказчикам предоставлена альтернатива в виде минимальной доли российских товаров вместо соблюдения всех правил нацрежима.

Поэтому для корректного применения закона каждый заказчик, работающий по 223-ФЗ, должен прежде всего правильно определить, к какой категории он относится. На практике эта задача может оказаться непростой: в формулировках Постановления № 1875 отсутствует четкая и наглядная структура, которая позволила бы быстро и безошибочно выполнить такую квалификацию. В тексте присутствуют отсылки к пунктам 1 – 3 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ, которые в свою очередь содержат значительный перечень организаций различного типа и организационно-правовой формы. В Письме от 31.01.2025 даны более детальные разъяснения, но и они недостаточно точно отражают классификацию заказчиков. Дело в том, что указанное Письмо разделяет всех заказчиков по 223-ФЗ не на две, а на три группы (п. 2.1. Письма от 31.01.2025). В «третью группу» отнесены те организации, которые обеспечивают лимит закупок российских товаров и не обязаны применять механизмы запрета, ограничения и преимущества, но при проведении некоторых видов закупок они вынуждены эти меры соблюдать. Неточность такой классификации в том, что отнесение заказчика к той или иной категории зависит от типа самой организации, тогда как «третья группа» сформирована не в зависимости от характера юридического лица, а с учетом предмета проводимой закупки.

Разделение заказчиков по 223-ФЗ на две группы соответствует логике Постановления № 1875 и позволяет более четко определить круг прав и обязанностей организации по соблюдению правил национального режима.

Заказчики по 223-ФЗ, которые обязаны обеспечивать минимальную долю закупок российских товаров

Заказчиков, которые при проведении закупок обязаны обеспечить минимальную долю товаров российского происхождения, можно условно охарактеризовать так (второй абзац подп. «л» п. 4 Постановления № 1875, п. 2.4. Письма от 31.0.2025):

это организации, которые указаны в пунктах 1 – 3 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ;
это только те категории организаций, которые являются хозяйственными обществами.

Таким образом статус заказчика, подпадающего под режим лимита закупок, можно определить при помощи алгоритма:

из перечня всех организаций, работающих по 223-ФЗ, выделяем лица, которые перечислены в пунктах 1 – 3 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ;
после этого из указанной категории лиц следует выделить исключительно хозяйственные общества.

В результате под требования минимальной доли подпадают следующие виды юридических лиц:

хозяйственные общества, в которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования (далее – «доля государственного участия») превышает 50%;
дочерние общества указанных организаций с долей государственного участия, если их доля в уставном капитале дочернего общества превышает 50%;
хозяйственные общества, в которых более 50% доли участия принадлежит дочерним обществам вышеперечисленных организаций с долей государственного участия.

Из этого перечня есть исключения. Указанные заказчики не обязаны соблюдать требование о минимальной доле, если они включены в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса (далее – «сводный реестр ОПК»), утвержденный Правительством России^[4].

Заказчики, которые подпадают под требование о минимальной доле, не обязаны при проведении закупок применять специальные режимы запрета, ограничения и приоритета (подп. «м» п. 4 Постановления № 1875). Но и из этого правила есть исключение. В отношении особых категорий закупок необходимо соблюдать защитные меры (п. 2.3. Письма от 31.01.2025):

когда закупка проводится для выполнения государственного оборонного заказа и направлена на формирование запаса продукции, сырья, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, который предусмотрен пунктами 3 – 3.2 статьи 7.1 Федерального закона 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»;
когда закупка проводится для функционирования критической информационной инфраструктуры Российской Федерации;
закупка в сфере использования атомной энергии;
когда целью закупки является реализация проекта технологического суверенитета, включенного в реестр проектов технологического суверенитета и проектов структурной адаптации экономики Российской Федерации.

При проведении этих видов закупок соблюдение режимов запрета, ограничения и приоритета необходимо, но при этом не отменяется обязанность заказчиков обеспечивать минимальную долю (если организация подпадает под это требование).

Правила применения режима минимальной доли закупок российских товаров

Минимальная доля закупок российских товаров определена в процентном отношении к общему объему закупок товаров соответствующей категории, которые заказчик выполнил в отчетном году (п. 2 Постановления № 1875). Перечень товаров, в отношении которых должна соблюдаться квота, установлен в Приложении № 3 к Постановлению № 1875 и на сегодняшний день содержит 277 позиций. Для подготовки закупочной документации для каждой позиции товара указан код по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008).

В перечне присутствуют виды товаров, которые востребованы в хозяйственной деятельности, например:

бумага и картон;
рабочие и ручные инструменты;
портативные компьютеры массой не более 10 кг (например, ноутбуки и планшеты), вычислительные машины и устройства обработки данных;
телекамеры и видеокамеры;
звуковая аппаратура;
телефонные аппараты различных типов и радиоэлектронные средства связи;
бытовая электронная техника;
измерительные приборы и инструменты;
осветительное электрооборудование и светильники различных видов;
мебель (в том числе офисная).

Также в списке представлены категории товаров промышленного оборудования и станков, грузоподъемная и специальная техника, товары для железнодорожной отрасли (например, вагоны) и судоходной отрасли (например, суда и танкеры), товары медицинского назначения и музыкальные инструменты.

Закон обязывает заказчиков формировать и размещать Отчеты об объеме закупок товаров российского происхождения, работ или услуг, выполняемых российскими лицами (далее – «Отчет») (ч. 6 ст. 3.1-4 Закона № 223-ФЗ). Это требование должны соблюдать обе группы заказчиков: те, которые обеспечивают минимальную долю и те, которые соблюдают режим запрета, ограничения и преимущества.

Отчет формируется по итогам года до 1 февраля и размещается в единой информационной системе (далее – «ЕИС»). Создание Отчета происходит посредством обработки содержащихся в ЕИС сведений из реестра договоров. Даже если Отчет согласно требованиям закона не подлежит размещению в ЕИС, заказчик все равно обязан должен сформировать информацию об объемах закупки, подготовить Отчет и направить в Минфин России. Министерство в срок до 1 марта рассматривает Отчет и дает оценку закупкам, которые выполнил заказчик в отчетном году (ч. 7 ст. 3.1-4 Закона № 223-ФЗ). Типовая форма Отчета и требования к его содержанию, а также порядок его рассмотрения и оценки утверждены в специальном приложении к Постановлению № 1875.

Заказчики по 223-ФЗ, которые обязаны соблюдать защитные меры при проведении закупок

Эта категория заказчиков не обязана обеспечивать минимальную долю российских товаров. Но зато на них в полной мере распространяются требования, связанные с соблюдением режимов запрета, ограничения и приоритета (третий абзац подп. «л» п. 4 Постановления № 1875, п. 2.2. Письма от 31.01.2025).

К данной группе заказчиков относятся:

государственные корпорации;
государственные компании;
публично-правовые компании;
автономные учреждения;
бюджетные учреждения (которые работают по 223-ФЗ);
государственными и муниципальные унитарные предприятия (которые работают по 223-ФЗ);
федеральные унитарные предприятия, имеющие существенное значение для обеспечения прав и интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства;
организации, включенные в сводный реестр ОПК;
субъекты естественных монополий;
организации, которые осуществляют регулируемые виды деятельности (электроснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, очистка сточных вод, обращение с твердыми коммунальными отходами) (далее – «регулируемые виды деятельности»).

Если субъекты естественных монополий или организации с регулируемыми видами деятельности одновременно являются:

хозяйственными обществами с долей государственного участия более 50%;
дочерними организациями хозяйственных обществам с долей государственного участия, если их доля в уставном капитале дочернего общества превышает 50%;
хозяйственными обществами, в которых свыше 50% доли участия принадлежит дочерним обществам организации с долей государственного участия;

то такие лица все равно подпадают под категорию заказчиков, соблюдающих защитные меры (п. 2.2 Письма от 31.01.2025). Правила о минимальной доле, установленные для хозяйственных обществ с государственным участием, к ним не применяются и обеспечивать квоту закупок товаров российского происхождения они не обязаны.

Особенности нацрежима с учетом способов проведения закупок по 223-ФЗ

Действие защитных мер (запрет, ограничение и преимущество) различается в зависимости от способа проводимой закупки – конкурентная или неконкурентная. Механизмы применения этих мер в 44-ФЗ и в 223-ФЗ действуют по-разному. При этом необходимо учитывать, что классификация способов закупок в 44-ФЗ отличается от классификации их по 223-ФЗ. Разделение на конкурентные и неконкурентные закупки присутствует в обеих системах, но конкретные виды закупок имеют отличия.

Конкурентные закупки по 44-ФЗ могут проводиться следующими способами (ч. 2 ст. 24 Закона № 44-ФЗ):

конкурс (открытый конкурс в электронной форме, закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме);
аукцион (открытый аукцион в электронной форме, закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме);
запрос котировок в электронной форме.

Неконкурентные закупки по 44-ФЗ – это только закупки у единственного поставщика. Подобная классификация следует из текста части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ. Виды закупок у единственного поставщика перечислены в статье 93 Закона № 44-ФЗ. Необходимо отметить, что наличие нескольких претендентов на заключение контракта еще не является обязательным признаком конкурентности. Поэтому процедура «закупки с полки», которая проводится на электронной площадке и предполагает сбор и оценку нескольких предложений-оферт от различных участников, отнесена к неконкурентным способам (ч. 12 ст. 93 Закона № 44-ФЗ).

В Законе о закупках конкурентные и неконкурентные закупки структурированы иначе. Для конкурентной закупки разработан специальный перечень критериев, по которым ее можно отличить от закупки неконкурентной.

Конкурентная закупка в системе 223-ФЗ характеризуется следующими признаками (ч. 3 ст. 3 Закона № 223-ФЗ):

информация о ней размещается в ЕИС и доступна неограниченному кругу лиц (если проводится закрытая закупка, заказчик направляет приглашения не менее чем двум участникам);
участники в ходе проведения закупочной процедуры конкурируют между собой за право заключить договор;
предмет закупки должен быть описан в документации таким образом, чтобы обеспечить наличие конкуренции. Должны указываться только функциональные или технические характеристики ТРУ, а также требования по качеству. Недопустимо указание средств индивидуализации (то есть товарных знаков или знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов). Если товарный знак все-таки указывается, следует добавлять отметку «или эквивалент».

Способы проведения конкурентных закупок по 223-ФЗ (п. 1 ч. 3.1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ):

конкурс: открытый конкурс, закрытый конкурс и конкурс в электронной форме;
аукцион: открытый аукцион, закрытый аукцион и аукцион в электронной форме;
запрос котировок: запрос котировок в электронной форме или закрытый запрос котировок;
запрос предложений: запрос предложений в электронной форме или закрытый запрос предложений.

Способы проведения неконкурентных закупок в Законе № 223-ФЗ прямо не определены. Если в 44-ФЗ утвержден четкий перечень видов контрактов с единственным поставщиком, в 223-ФЗ такого списка нет. Нормативное определение неконкурентных закупок также отсутствует. При проведении корпоративных закупок заказчики вынуждены применять метод «от противного»: те закупки, которые не соответствуют признакам конкурентных, являются неконкурентными. Виды неконкурентных закупок (в том числе у единственного поставщика), а также способы их проведения заказчик устанавливает самостоятельно в своем положении (ч. 3.2 ст. 3 Закона № 223-ФЗ).

В 223-ФЗ закупка у единственного поставщика – это далеко не единственный способ неконкурентной закупки. В этом существенное отличие системы корпоративных закупок от контрактной системы. Поэтому в положениях о закупке помимо договоров с единственным поставщиком могут присутствовать иные процедуры, которые подразумевают несколько участников и при этом квалифицируются как неконкурентные.

Самыми распространенными из них являются:

неконкурентная закупка в электронной форме, участниками которой могут являться только субъекты малого и среднего предпринимательства (далее – «закупка среди СМСП»). Эта закупка проводится по особой процедуре^[5]. Поиск и отбор участников происходит в электронной форме на специальной электронной площадке. Цена закупки не должна превышать 20 миллионов рублей. Участники (субъекты малого и среднего предпринимательства (далее – «СМСП»)) размещают на площадке свои предложения. Заказчик публикует запрос на товар. После этого запускается процесс автоматического поиска: оператор ищет предложения, отвечающие запросу заказчика. Заказчик оценивает предложения и заключает с участников договор;
второй популярный способ неконкурентной закупки с несколькими участниками – это заключение так называемого «малого договора» или «малой закупки». Предельно допустимую цену для таких закупок заказчик определяет сам (например, это может быть договор на сумму не более 100 тысяч рублей). Контрагент отбирается по принципу наиболее низкого ценового предложения или наилучших условий исполнения договора. При этом поиск происходит посредством анализа рынка и оценки коммерческих предложений, поступивших в ответ на адресные запросы. Заказчик может разместить объявление сети Интернет, в том числе на электронных площадках. Часто для таких целей используется подсистема «Электронный магазин» АИС ГЗ». Поэтому такие закупки получили название «электронный магазин» или упрощенная процедура закупок.

Таким образом, неконкурентные закупки по 44-ФЗ предполагают наличие только одного претендента (исключением является только закупка с полки по ч. 12 ст. 93 Закона № 44-ФЗ). В неконкурентных закупках по 223-ФЗ могут присутствовать несколько участников, и формы таких закупок законом не ограничены.

Действие нацрежима в 44-ФЗ и в 223-ФЗ различается в зависимости от способов проведения закупок.

Режим запрета в контрактной системе и в системе корпоративных закупок применяется одинаково (п. 4.1. Письма от 31.01.2025, п.1 ч. 4 ст.14 Закона № 44-ФЗ):

в 44-ФЗ – к любым закупкам (конкурентным и неконкурентным, то есть к закупкам у единственного поставщика);
в 223-ФЗ – к любым закупкам (конкурентным и неконкурентным, в том числе к закупкам у единственного поставщика).

Режимы ограничения и преимущества действуют в 44-ФЗ и 223-ФЗ по-разному.

В 44-ФЗ ограничение и преимущество применяются следующим образом (п. 4.2. Письма от 31.01.2025, пункты 2 и 3 ч. 4 ст.14 Закона № 44-ФЗ):

при проведении любых видов конкурентных закупок;
при проведении только одного вида неконкурентной закупки: закупка с полки по части 12 статьи 93 Закона № 44-ФЗ. В остальных закупках у единственного поставщика эти защитные меры не используются.

В 223-ФЗ ограничение и преимущество имеют более широкую сферу действия (п. 4.3 Письма от 31.01.2025):

при проведении любых видов конкурентных закупок;
при проведении тех неконкурентных закупок, которые предполагают подачу заявок несколькими участниками. Например, национальный режим будет применяться при проведении закупки у субъектов СМСП.

Отметим, что Письмо от 31.01.2025 говорит именно о нескольких заявках (а не о нескольких участниках). Дело в том, что 223-ФЗ под термином «заявка на участие» понимает не только заявку для конкурентной закупки, но и любой другой документ, направляемый заказчику на участие в закупке неконкурентной (это может быть не обязательно заявка, вид такого документа заказчик устанавливает самостоятельно). Такой документ считается заявкой независимо от способа закупки (ч. 5 ст. 3 Закона № 223-ФЗ).

Поэтому в 223-ФЗ национальный режим не действуют только при заключении договоров у единственного поставщика, которые имеют характер «прямой закупки», то есть потенциальный контрагент только один (например, договор с субъектом-монополистом).

Действие запрета и ограничения в закупках по 223-ФЗ

Механизмы применения запрета, ограничения и преимущества изложены в частях 4 и 5 статьи 3.1-4 Закона № 223-ФЗ.

Режим запрета применяется следующим образом:

когда под действие режима подпадает товар, заказчик не может заключать договор на поставку товара иностранного происхождения;
когда под действие режима подпадают работы или услуги, заказчик не может заключать договор на выполнение работ или оказание услуг с иностранным подрядчиком (исполнителем);
в процессе исполнения договора нельзя заменить российский товар на иностранный;
в процессе исполнения договора нельзя заменить подрядчика (исполнителя) на иностранное лицо, зарегистрированное на территории иностранного государства.

Режим ограничения применяется следующим образом:

если под действие режима подпадает товар и в процессе закупки была подана заявка участника с предложением российского товара, которая соответствует требованиям, заключение договора на поставку иностранного товара не допускается;
если под действие режима подпадают работы или услуги и в процессе закупки была подана заявка российским участником, которая соответствует требованиям, заключение договора на поставку с иностранным участником не допускается;
в процессе исполнения договора нельзя заменить российский товар на иностранный, если договор был заключен на поставку российского товара;
в процессе исполнения договора нельзя заменить подрядчика (исполнителя) на иностранное лицо, зарегистрированное на территории иностранного государства, если договор был заключен с российским лицом.

Преимущество российских товаров в закупках по 223-ФЗ

Эта защитная мера имеет ряд особенностей.

Во-первых, в отличие от запрета и ограничения, для приоритета нет специального перечня ТРУ. Этот режим применяется по методу исключения: если предмет закупки содержит хотя бы один товар, который отсутствует в Приложениях № 1 и № 2 (под. «б» п. 4 Постановления № 1875, п. 5.2 Письма от 31.01.2025). Механизм преимущества действует в следующих ситуациях:

если в предмете закупки вообще нет ни одной позиции из числа товаров, указанных в Приложениях № 1 и № 2;
если предмет закупки содержит одновременно товар, указанный в Приложения № 1 и № 2, а также товар, не указанный в этих перечнях.

Во-вторых, преимущество действует только в отношении товаров (в том числе, когда товар поставляется в рамках исполнения договора подряда или оказания услуг). Работы или услуги сами по себе под режим преимущества не подпадают. Это следует учитывать при прочтении норм закона, регулирующих преимущество. В подпункте «в» пункта 1 части 2 Закона № 223-ФЗ закреплено, что преимущество предоставляется «в отношении товаров российского происхождения (в том числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых российскими лицами». Аналогичная формулировка содержится и в Законе № 44-ФЗ (подп. «в» п. 1 ч. 2 Закона № 44-ФЗ). Но в пункте 1 Постановления № 1875 в характеристике преимущества упоминаются исключительно товары. Эти противоречия разъяснил Минфин России: если предметом договора выступают исключительно выполнение работ или оказание услуг, в рамках которых не предполагается поставка товара, режим преимущества не применяется (п. 5.1 Письма от 31.01.2025).

В-четвертых, особенность преимущества еще и в том, что для его применения участники не обязаны подтверждать страну происхождения документами. Достаточно указать страну в заявке. Если же все участники торгов предлагают исключительно российские ТРУ – механизм преимущества не применяется, а претенденты состязаются между собой на общих основаниях^[6].

Правила преимущества выражаются в следующем:

если участник предлагает к поставке только российский товар, то при проведении закупки его ценовое предложение должно быть снижено на 15%. Если участники торгуются по цене платы за заключение договора – ценовое предложение соответственно увеличивается на 15%;
когда с таким участником заключается сам договор, снижения либо увеличения договорной цены на 15% не происходит. То есть в договоре устанавливается та цена, которая фактически предлагалась в процессе закупки. Изменение размера предложения на 15% по сути является форой: оно направлено именно на предоставление участнику преимущества перед другими претендентами, а не на увеличение его доходов от договора;
если в процессе исполнения договора допускается замена товара – она возможна только на товар российского происхождения.

Несмотря на то, что режим преимущества распространяется пока только на товары, в Законе № 223-ФЗ закреплен механизм его действия в отношении работ или услуг:

если заявка подана российским участником, то при проведении закупки ценовое предложение такого участника должно быть снижено на 15%. Если участники торгуются по цене платы за заключение договора – ценовое предложение соответственно увеличивается на 15%;
когда заключается договор, указанное ценовое снижение (либо увеличение) на 15% не учитывается и в договоре устанавливается та цена, которая была предложена;
если в процессе исполнения договора допускается перемена подрядчика или исполнителя – она возможна только на российского подрядчика (исполнителя).

Как видим, механизм режима преимущества для работ или услуг аналогичен правилам, установленным для товаров, но на сегодняшний день он не применяется, поскольку эта защитная меры действует исключительно в отношении товаров (эта ситуация одинакова в 223-ФЗ и в 44-ФЗ).

Особенности предоставления информации о стране происхождения в закупке по 223-ФЗ

Для того, чтобы воспользоваться преференциями национального режима, участник обязан предоставить заказчику информацию и документы, подтверждающие страну происхождения товара. Перечень этих сведений установлен в пункте 3 Постановления № 1875. В закупках по 223-ФЗ такое информирование имеет свою специфику.

При проведении закупки по 44-ФЗ участник по общему правилу должен представить сведения и документы о стране происхождения товара в составе своей заявки (п. 5 ч. 1 ст. 43 Закона № 44-ФЗ, п. 7.2. Письма от 31.01.2025). Если он этого не сделает, товар по умолчанию будет рассматриваться заказчиком как иностранный. Поэтому действие защитных мер, изложенных в статье 14 Закона № 44-ФЗ, отличаются от правил 223-ФЗ:

если ТРУ подпадают под режим запрета, то заказчик должен отклонить заявку участника с предложением запрещенного ТРУ (подп. «а» п. 1 ч. 4, подп. «а» п. 1 ч. 5 Закона № 44-ФЗ);
если ТРУ подпадают под режим ограничения, такая заявка подлежит отклонению, если имеются заявки с предложением российских ТРУ (подп. «а» п. 2 ч. 4, п. 2 ч. 5 Закона № 44-ФЗ).

В статье 3.1-4 Закона № 223-ФЗ не содержится обязательного требования об отклонении заявки участника с предложением иностранных ТРУ. Для заказчика установлен только запрет на заключение договора.

Обусловлено это тем, что в 223-ФЗ не определен точный момент времени, когда участник закупки обязан предоставить заказчику документы и информацию о стране происхождения товара (п. 7.4 Письма от 31.01.2025). Исключением является закупка, которая проводится среди субъектов СМСП: в законе прямо указано, что такие сведения и документы участник обязан представить в составе заявки (п. 12 ч. 19.1 ст. 3.4 Закона № 223-ФЗ). В отношении остальных видов закупок заказчик самостоятельно в своем положении определяет, в какой момент и на каком этапе закупочной процедуры участник подтверждает происхождение ТРУ. Этот должно быть отражено в документации о закупке, а при необходимости и в договоре.

Требования к составу заявки по 223-ФЗ заказчик устанавливает самостоятельно (кроме закупок среди СМСП). Поэтому если есть потребность убедиться в стране происхождения товара на этапе проведения закупки до заключения договора, в состав заявки можно включить обязательное условие о предоставлении подтверждающих документов^[7].

Минфин России отметил, что подтверждающая информация и документы могут быть предоставлены заказчику не только в процессе проведения самой процедуры закупки, но и позднее – при исполнении договора, в процессе поставки товара (исключением являются договоры, заключенные по результатам закупки среди СМСП). Единственное требование: такое подтверждение должно состояться до момента приемки товара. Если сведения и документы заказчик получил уже после приемки товара, считается, что страна происхождения не подтверждена, а действия сторон входят в противоречие с правилами Постановления № 1875.

Несмотря на такую «льготную» возможность, заказчики по 223-ФЗ предпочитают не рисковать и берут пример с 44-ФЗ: если товар подпадает под нацрежим, как правило от участников требуется подтверждать страну происхождения сразу на этапе подачи заявки. По спорным моментам рассмотрения таких заявок уже успела сформироваться антимонопольная практика:

когда товар подпадает под ограничение, заказчик вправе потребовать в составе заявки не только информацию о стране происхождения товара, но и подтверждающие документы. Участник, не исполнивший это условие, не допускается к участию закупке. Если из всех участников только один претендент предложил российский товар и подтвердил это документально, а остальные не предъявили доказательств происхождения товара, их заявки можно отклонить (если это предусмотрено в извещении)^[8];
когда в составе предмета закупки под нацрежим подпадают несколько позиций товаров и заказчик установил требование о подтверждении страны на этапе подачи заявки, такое подтверждение должно быть представлено по всем позициям товаров. Все записи из реестра промышленной продукции должны действовать на момент подачи заявки. Если срок действия записи истек или реестровые сведения представлены не на все товары, такая заявка не должна быть допущена^[9];
требования заказчика о подтверждении страны происхождения не должны вводить участников в заблуждение. Так, некорректно требовать документы о подтверждении страны происхождения в составе и первой, и второй частей заявки. По мнению ФАС такие действия нарушают пункт 9 части 10 статьи 4 Закона № 223-ФЗ. Кроме того, в закупочной документации заказчик должен четко установить перечень конкретных документов и сведений, которые обязан предоставить участник. В противном случае закупка может быть обжалована^[10];
представленная участником информация о стране происхождения не должна быть противоречивой. Если в заявке фигурируют наименования разных стран на одну и ту же позицию, это квалифицируется как недостоверные сведения и заказчику следует отклонить заявку. Такое предложение не может быть принято даже как предложение иностранного товара. Например, участник подал жалобу в ФАС на отклонение его заявки, в которой была декларирована страна происхождения Российская Федерация, при этом в подтверждающем документе (регистрационном удостоверении) местом производства был указан Китай. Антимонопольный орган действия заказчика признал правомерными, а жалобу – необоснованной^[11];
если участник в своей заявке указал номер товара из реестра промышленной продукции, это еще не означает, что он товар должен быть у него в наличии. Подобная ситуация не является нарушением, хотя некоторые конкуренты пытаются обжаловать такие действия как предоставление заведомо недостоверных сведений. Но на момент подачи заявки участник может не владеть товаром и не обязан предоставлять заказчику договор на его поставку. Если товар свободно обращается на рынке, то претендент вправе сначала принять участие в закупке, а уже потом в случае победы на торгах приобретать необходимый товар^[12];
если в отношении ТРУ установлено ограничение и при этом в заявке участник не указал страну происхождения, это не является безусловным основанием для отклонения заявки – она расценивается как предложение иностранного ТРУ. В данном случае заказчику не следует путать режим ограничения с режимом запрета. Приобретение «ограниченного» иностранного товара не запрещено, если в ходе закупки обеспечена информационная открытость, а также соблюдается эффективное расходование заказчиком денежных средств^[13].

Заключительные выводы

Завершая обзор, можно выделить основные особенности, которые отличают применение национального режима в сфере закупок, проводимых по 223-ФЗ:

все заказчики разделены на две категории. Первая категория обязана применять защитные меры запрета, ограничения и преимущества (также, как и заказчики по 44-ФЗ). Вторая категория заказчиков не должна соблюдать эти правила, но обязана обеспечивать установленную долю закупок российских товаров (тогда как для 44-ФЗ лимит российских товаров с 2025 года отменен);
правила ограничения и приоритета в 223-ФЗ могут применяться не только в конкурентных закупках, но и в неконкурентных, если они предполагают несколько участников. Тогда как по 44-ФЗ в закупках у единственного поставщика эти защитные меры не действуют (исключением является только «закупка с полки»);
при проведении закупки по 223-ФЗ участник не обязан предоставлять подтверждение страны происхождения на этапе подачи заявки. Поэтому в перечне обязанностей заказчиков в части соблюдения национального режима отклонение заявки с иностранным ТРУ не указано. Заказчик вправе сам определить момент, когда участник должен дать такое подтверждение, это может быть сделано уже после заключения договора, но до приемки товара.

Необходимо отметить, что новая система национального режима только начинает свое действие, поэтому эффективность ее применения заказчикам предстоит оценить в будущем.

_____________________

^[1] Постановление Правительства РФ от 03.12.2020 № 2013 «О минимальной доле закупок товаров российского происхождения» (утратило силу).

^[2] Постановление Правительства РФ от 03.12.2020 № 2014 «О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком» (утратило силу).

^[3] Письмо Минфина России от 09.10.2024 № 24-07-08/97806.

^[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2004 № 96 «О сводном реестре организаций оборонно-промышленного комплекса».

^[5] Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

^[6] Решение Воронежского УФАС России от 08.04.2025 по делу № 036/07/3-320/2025.

^[7] Письмо ФАС России от 27.11.2024 № ГР/108695/24 «О рассмотрении обращения», письмо Минфина России от 10.12.2024 № 24-07-08/124512.

^[8] Решение Московского УФАС России от 05.05.2025 по делу № 077/07/00-5400/2025.

^[9] Решение Татарстанского УФАС России от 06.05.2025 № РВ-04/4327, решение Волгоградского УФАС России от 30.04.2025 по делу № 034/10/18.1-536/2025.

^[10] Решение Московского областного УФАС России от 29.04.2025 по делу № 050/07/223-14791/2025.

^[11] Решение Кемеровского УФАС России от 23.04.2025 по жалобе № 042/07/3-744/2025.

^[12] Решение Свердловского УФАС России от 10.04.2025 по жалобе № 066/01/18.1-967/2025.

^[13] Решение Московского УФАС России от 10.04.2025 по делу № 077/07/00-4185/2025.