Цифровизация в госзакупках

 

30 июня 2024 года

 

В период стремительно развивающихся технологий все большее распространение во всех областях экономики получают цифровые данные. Курс на цифровую трансформацию экономики в России был взят еще в 2017 году, когда Президентом России была утверждена «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 – 2030 годы».

В октябре 2020 года Правительством России был принят «Единый план по достижению национальных целей развития РФ на период до 2030 года»^[1], в котором отдельным блоком была выделена цифровизация системы государственных закупок. Целями цифровизации закупочной деятельности являлись упрощение закупочных процессов за счет внедрения информационных систем, сокращение сроков закупок, а также повышение прозрачности процедур.

В статье рассмотрим, какие этапы прошла цифровизация закупок и что еще планируется сделать. Рассмотрим на примерах из практики, с какими трудностями сталкиваются заказчики и поставщики в период внедрения данных механизмов, и дадим рекомендации по их преодолению.

Этапы цифровизации публичных закупок

Цифровизация госзакупок началась с 2019 года и продолжается до сих пор. Выделяют следующие этапы цифровизации:

• 01.2019 – переход на электронное извещение;
• 01.2022 – внедрение электронной приемки товаров, работ, услуг (электронного актирования);
• 07.2022 – переход на электронное ведение претензионной работы;
• 10.2023 – переход на структурированное описание объекта закупки и структурированные заявки;
• 01.2024 – осуществление автоплатежей;
• 04.2024 – переход на цифровой контракт.

Завершающим этапом цифровизации должны стать заключение с 1 января 2025 года цифровых соглашений об изменении и о расторжении контрактов, а также заключение цифровых контрактов по результатам несостоявшихся электронных процедур и некоторых закупок у единственного поставщика.

Ниже подробно рассмотрим ключевые этапы цифровой трансформации: переход на структурированное описание объекта закупки, структурированные заявки и цифровые контракты.

Структурированное описание объекта закупки

С 1 октября 2023 года вступили в силу изменения в постановление Правительства РФ от 08.02.2017 № 145^[2], утвердившего Правила использования Каталога товаров, работ, услуг. В соответствии с пунктом 7 указанных Правил при формировании извещения об осуществлении электронных процедур и закрытых электронных процедур функциональные, технические, качественные и эксплуатационные характеристики объекта закупки, указываются заказчиками только с использованием Единой информационной системы (далее по тексту – «ЕИС»).

Фактически структурированное описание объекта закупки – это информация о требуемых характеристиках товаров, работ, услуг (далее по тексту также – «ТРУ»), которая заполняется путем заполнения экранных форм веб-интерфейса ЕИС. Кроме того, при заполнении структурированного описания потребуется также заполнить в структурированном виде и инструкцию по заполнению каждой позиции, несмотря на то, что нормативными актами это прямо не предусмотрено. При этом остальные сведения, не относимые к характеристикам товаров, работ, услуг (например, требования к сроку годности или гарантии, новизне товара и т.п.), продолжают указываться в виде электронного документа, создаваемого без использования ЕИС. Также к извещениям продолжают прикладывать и иные документы: обоснование начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), проект контракта, инструкцию по заполнению заявки и т.п.

Таким образом, как верно обращают внимание исследователи данной темы^[3], в настоящее время описание объекта закупки фактически состоит из двух частей:

• структурированной (в которой содержатся только функциональные, технические, качественные либо эксплуатационные характеристиками);
• неструктурированной (в виде приложенного к извещению о закупке отдельного файла, в котором указывается полное описание объекта закупки).

Аналогичное мнение высказывает и орган-регулятор Минфин России в письме от 25.09.2023 № 24-03-09/90944.

Несмотря на то, что с момента перехода на структурированное описание объекта закупки прошло уже более полугода, количество споров не уменьшается. Разберем основные ошибки на примерах из правоприменительной практики.

1. Отсутствие в структурированном описании объекта закупки характеристик товаров.

Заказчиком проводился аукцион на поставку ангиографических наборов. Один из участников подал жалобу на положения извещения. Как было установлено антимонопольным органом, в структурированном описании объекта закупки требования к характеристикам товаров отсутствовали, при этом в Техническом задании, размещенном в составе извещения, такие требования были установлены. На заседании Комиссии УФАС заказчик ссылался, что КТРУ на закупаемые наборы отсутствует, поэтому характеристики товара были определены только в Техническом задании с учетом потребности учреждения. Контрольный орган решил, что заказчиком не соблюдены требования к составу извещения об осуществлении закупки, жалобу признал обоснованной^[4].

2. Противоречия между структурированным и документарным описанием объекта закупки.

Заказчиком был объявлен аукцион на поставку лекарственного препарата «Бортезомиб». Участнику закупки отказали в допуске к аукциону ввиду того, что предложен препарат с дозировкой, не соответствующей извещению. При рассмотрении жалобы антимонопольный орган выявил, что в структурированном описании объекта закупки было установлено требование к дозировке 1 мг, в документальной файле – 3,5 мг. Антимонопольный орган решил, что допущенные разночтения вводят участников закупки в заблуждение и не позволяют надлежащим образом заполнить заявку на участие, в связи с чем признал жалобу обоснованной^[5].

3. Установление некорректных характеристик товара или требований к их заполнению.

Заказчиком было размещено извещение на поставку электродов. В описании объекта закупки были установлены требования к характеристикам товара: форма электрода – круглая или овальная. При этом в инструкции по заполнению характеристик, было установлено, что участник может указать в заявке только одно значение характеристики. Участник закупки подал жалобу, ссылался, что в структурированной заявке отсутствует техническая возможность конкретизировать значение характеристики.

Антимонопольный орган решил, что участник закупки заведомо лишен возможности правильного заполнения заявки, в связи с чем признал жалобу обоснованной^[6].

Таким образом, анализ правоприменительной практики показывает, что несоответствие описания объекта закупки требованиям действующего законодательства, а также противоречия между структурированным и документальным описанием влекут за собой риски привлечения заказчика и его должностных лиц к административной ответственности по части 1.4 статьи 7.30 КоАП РФ «Размещение информации и документов с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе». Штраф по данной норме на должностных лиц – 15 000 рублей, на юридических лиц – 50 000 рублей.

Структурированная заявка на участие в электронных процедурах и закрытых электронных процедурах

Параллельно обязанности заказчиков формировать структурированное описание объекта закупки с 1 октября 2023 года в отношении участников закупки установлена обязанность подавать заявку на участие в электронных процедурах и закрытых электронных процедурах в структурированной форме. В соответствии с пунктом 31 Дополнительных требований к операторам электронных площадок, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 08.06.2018 № 656^[7], при формировании предложения участника закупки с использованием электронной площадки указываются:

• наименование страны происхождения товара;
• товарный знак (при наличии);
• характеристики предлагаемого товара (в части характеристик, указанных структурированном описании объекта закупки).

Что касается закупок работ и услуг, то, как разъяснил Минфин России, они в заявке указанию не подлежат, подача заявки означает согласие участника закупки на их выполнение^[8].

Фактически структурированная заявка представляет собой электронную карточку, размещенную на электронной торговой площадке (далее по тексту – «ЭТП»), в которой участник торгов заполняет требуемые данные.

Отметим, что указать в структурированной заявке сведения вразрез с требованиями заказчика невозможно. Казалось бы, это должно упрощать работу и уменьшать риски отклонений, но практика показывает обратное. Рассмотрим наиболее распространенные ошибки, выявляемые контрольными органами при оформлении и оценке заявок.

1. Требование указать в структурированной заявке сведения, не являющиеся характеристиками товара.

Заказчик проводил электронный аукцион на поставку товаров хозяйственно- бытового назначения. Установил ограничения допуска иностранных товаров в соответствии с Постановлением Правительства России от 30.04.2020 № 617. Одного из участников закупки отклонили, поскольку он не указал в структурированной заявке реестровый номер и совокупное количество баллов в отношении предлагаемой к поставке продукции. Участник пожаловался в УФАС, указал, что приложил выписку из реестра российской продукции отдельным документом. Антимонопольный орган признал жалобу обоснованной. Данные реестровой записи не указывают в структурированной заявке, поскольку не являются не является характеристикой товара^[9].

2. Противоречия между структурированной формой заявки и приложенным файлом

Заказчиком был объявлен аукцион на поставку оборудования для лаборатории. Одна из заявок была отклонена за предоставление недостоверной информации: в структурированной заявке предлагался к поставке стерилизатор паровой, товарный знак Л., страна происхождения товара Российская Федерация, в приложенном файле – автоклав, товарный знак S., Китайская Народная Республика. Комиссия заказчика решила, что участник закупки предоставил противоречивые сведения о товаре. Участник подал жалобу на действия комиссии, ссылался, что в силу части 4 статьи 5 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту – «Закон о контрактной системе», «ФЗ № 44-ФЗ») приоритет имеют сведения, указанные в структурированной форме заявки. Антимонопольный орган указал, что участник направляет заявку на участие к оператору ЭТП, а не размещает ее в ЕИС, поэтому данная норма не применима. В удовлетворении жалобы отказал^[10].

Наличие противоречий между структурированной формой заявки и приложенным файлом, по общему правилу, рассматривается в правоприменительной практике как основание для отклонения заявки. Вместе с тем на практике возникают ситуации, при которых противоречия между структурированной частью заявки и приложенными файлами неизбежны. Это связано в первую очередь с техническими ограничениями, установленными в ЕИС. Обозначим некоторые из них.

3. Невозможность пересчета количества и/или фасовки.

Как устанавливает статья 42 Закона о контрактной системе, в извещении заказчик указывает количество товара. В настоящее время возможность пересчета количества или изменения фасовки, указанной в извещении, в структурированной заявке отсутствует.

Например, заказчик закупал препарат «Моксифлоксацин», раствор для инфузий 250 мл., в количестве 6 250 мл. Участник закупки планировал предложить данный лекарственный препарат с фасовкой 28 бутылей по 250 мл в коробке. Таким образом, фактически количество предлагаемого к поставке препарата составляет 7 000 мл. Технически исправить количество товара в структурированной заявке в настоящее время невозможно. Поэтому участники указывают верное количество в прилагаемой в виде отдельного файла заявке, что формально противоречит данным структурированной заявки.

4. Некорректность данных лекарственных препаратов.

Трудности возникают у участников закупки и при указании данных предлагаемых к поставке лекарственных препаратов. Например, при подаче структурированной заявки у участника отсутствовала возможность выбрать лекарственный препарат с определенным номером регистрационного удостоверения^[11]. В другом деле участник не мог указать форму лекарственного препарата в соответствии с Государственным реестром лекарственных препаратов^[12].

В таких случаях мы рекомендуем обращаться в ФАС России с жалобой на действия Оператора ЭТП, не предоставившего техническую возможность, хотя не всегда данные действия ведут к успеху. Также остаётся невозможным указать в заявке иных характеристик препарата (объем наполнения и т.п.), не установленных заказчиком в структурированном описании.

5. Отсутствие в ряде случаев возможности указать наименование медицинского изделия в соответствии с регистрационным удостоверением.

Согласно части 4 статьи 38 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» на территории РФ могут обращаться исключительно зарегистрированные в установленном порядке медицинские изделия. Для идентификации предлагаемого к поставке медицинского изделия заказчики требуют указывать в заявке его наименование в соответствии с регистрационным удостоверением.

После перехода на структурированные заявки это стало не всегда технически возможно. Такая возможность есть только в случае, если описание объекта закупки осуществлялось с использованием позиции КТРУ, содержащей код вида медизделия. И даже в этом случае допускается подача заявки без заполнения данного поля. Если же описание осуществлялось заказчиком без применения КТРУ поле для заполнения такого наименования в структурированной заявке отсутствует. Поэтому в настоящее время ряд участников вписывают наименование по регистрационному удостоверению в поле «Товарный знак», что не является юридически верным, некоторые – просто игнорируют данное требование заказчика. Все это с неизбежностью порождает споры. Проиллюстрируем на примере.

Заказчиком производилась закупка перчаток медицинских. В инструкции к заполнению заявки требовали указать наименование медицинского изделия в соответствии с регистрационным удостоверением в отдельном файле, приложенном в заявке на участие в закупке. Участник подал жалобу на положения извещения.

На заседании Комиссии УФАС заказчик пояснил, что указанное требование распространяется на случаи отсутствия технической возможности указания такого в структурированной заявке. В рассматриваемом случае антимонопольный орган согласился с заказчиком и признал жалобу признали необоснованной^[13]. Однако не исключаются противоположные решения с формальным подходом к данному вопросу.

Полагаем, что во всех вышеперечисленных случаях необходима доработка функционала ЕИС и ЕТП.

Отметим, что все нерешенные до настоящего времени проблемы для поставщиков могут обернуться отказом в допуске к участию в закупке, для членов комиссии заказчика влекут риски привлечения к административной ответственности по части 2 статьи 7.30 КоАП РФ «Незаконный отказ в допуске к участию в аукционе». Размер штраф по данной норме на должностных лиц – 1 процент от НМЦК контракта, но не менее 5 000 рублей и не более 30 000 рублей.

Цифровой контракт

По итогам процедур, размещенных после 1 апреля 2024 года, заказчики формируют проекты контрактов с использованием ЕИС в структурированном виде. Такая обязанность была введена частью 11 статьи 8 Федерального закона от 02.07.2021 № 360-ФЗ^[14].

Фактически цифровой контракт представляет собой файл «.xtml», сформированный с использованием ЕИС, данные в который подтягиваются из извещения, структурированной заявки и протокола подведения итогов.

Перечень информации, включаемой в структурированный контракт перечислен в пункте 1 части 2 статьи 51 ФЗ № 44-ФЗ и включает достаточно большой объем сведений, в том числе:

• информацию о заказчике и поставщике, предмете и основании заключения контракта;
• сведениях о ТРУ;
• сведения об условиях исполнения контракта (сроках и этапах исполнения, месте поставки, размере обеспечения и гарантийных обязательствах);
• сведения о цене контракта и ценах за единицу товаров, источниках и условиях финансирования.

Большинство сведений в цифровом контракте заблокировано к изменению, однако некоторая информация доступна для редактирования при формировании проекта контракта. Например, допускается редактирование цены единицы товара при наличии в закупке нескольких позиций товара.

Обратим внимание, что в цифровом контракте содержится не вся информация, предусмотренная статьей 34 Закона о контрактной системе, в качестве обязательных условий контракта. Так, в нем отсутствуют условия об ответственности сторон, о порядке и сроках приемки и оплаты, предоставления гарантийных обязательств и ряд других. В связи с этим совместно с цифровым контрактом заказчики обязаны прикреплять контракт в форме электронного документа.

Рассмотрим основные вопросы, с которыми сталкиваются заказчики и поставщики при заключении цифровых контрактов.

1. Возможность указания цены за единицу товара до 11 знаков после запятой.

При формировании цифрового контракта цена за единицу рассчитывается ЕИС автоматически по итогам проведенной закупки пропорционально коэффициенту снижения НМЦК. При данной методике цена за единицу может быть рассчитана до 11 знаков после запятой. Казначейство России, осуществляющее внедрение цифровизации в госзакупках, неоднократно заявляло, что функционал ЕИС реализован в соответствии с Приказом ФНС России от 19.12.2023 № ЕД-7-26/970@^[15]. Согласно утвержденным указанным актом форматам счета-фактуры и универсального передаточного документа допускается указание цены за единицу измерения (тарифа) с 11 знаками после запятой. При этом общая стоимость передаваемых товаров, работ, услуг указывается с точностью до копеек.

Данные выводы подтверждает и правоприменительная практика. Так, в одном из дел, рассмотренных УФАС, победитель закупки направил протокол разногласий к контракту, в котором предлагал исправить цены по каждой позиции товара до 2 знаков после запятой. Заказчик отказал во внесении изменений, что послужило причиной для обращения в УФАС с жалобой. Антимонопольный орган решил, что заказчик правомерно указал цены за единицу товара с округлением до 11 цифр, в связи с чем жалобу признал необоснованной^[16].

Некоторые заказчики на этапе формирования контракта осуществляют округление цены единицы до 2 знаков после запятой. Несмотря на наличие технической возможности корректировки цены, прибегать к такому способу без особой необходимости мы не советуем. Данные действия влекут за собой риски признания контрольным органом нарушения порядка заключения контракта, ввиду того, что Законом о контрактной системе, по общему правилу, не предусмотрено снижение цены контракта на этапе его формирования. А в случае, если заказчик искусственно завысит цену одной позиции в сравнении с другими, контрольный орган может квалифицировать это как перерасход средств бюджета.

2. Невозможность исправить количество товара в цифровом контракте.

Информация о количестве товара подтягивается в цифровой контракт из извещения, и исправить ее нет технической возможности. Это создает трудности в случаях, когда победителем закупки была предложено большее количество товара. Особенно это проблема актуальна, как рассматривали выше, при закупках лекарственных препаратов. Хотя в типовом контракте на лекарственные средства указано, что поставка лекарств осуществляется в целых упаковках и поставка сверх количества осуществляется за счет поставщика, на практике возникают вопросы, как оформить это превышение в контракте, особенно, если речь идет о части упаковки лекарственного препарата.

Согласимся с мнением исследователей данной темы^[17], что требуется корректировка положений нормативных актов, позволяющая изменять количество в цифровой заявке и использовать ее в качестве источника для формирования цифрового контракта.

3. Объем заполнения документального контракта.

Среди практиков ведутся споры о том, в каком объеме должен быть заполнен контракт, прилагаемый в качестве отдельного документа: полностью с дублированием сведений, указываемых в цифровом контракте, или только в части, отсутствующей в цифровом контракте, с отсылками на содержание цифрового контракта?

Казначейство России на проводимых публичных мероприятиях высказывало мнение о допустимости второго варианта. На наш взгляд, он также является предпочтительным, поскольку снижает риски противоречий между цифровым и документальным контрактом, которые расцениваются контрольным органом по части 1 статьи 7.32. КоАП РФ как нарушение порядка заключения контракта. Штраф на должностных лиц в размере 1 процента НМЦК, но не менее 5000 рублей и не более 30000 рублей.

Безусловно, внедрение цифровых контрактов упростило процесс и сократило временные затраты на его формирование благодаря автоматическому заполнению большей части контракта и отсутствию необходимости сопоставлять информацию, вносимую в контракт с условиями закупки и заявкой. Кроме того, сведения о заключении такого контракта формируются автоматически, исключается «глазной» контроль за условиями контракта со стороны органов казначейства. Вместе с тем указанные проблемы требуют решения в кратчайшие сроки. Также, наш взгляд, было бы желательно продолжить работу по расширению условий, включаемых в цифровой контракт.

В завершение подведем итоги вышесказанного и сделаем обобщающие выводы.

Безусловно, проводимую органами государственной власти цифровизацию госзакупок стоит оценить положительно. Многие из поставленных задач были успешно реализованы. Вместе с тем, несмотря на значительные количество проведенных мероприятий, остаются ряд нерешенных технических проблем и неурегулированных нормативными актами ситуаций.

В частности, требуется:

• правовое регулирование правил формирования характеристик ТРУ и инструкции по заполнению заявок, порядка заключения цифровых контрактов;
• расширение возможностей внесения данных в структурированное описание объекта закупки и структурированные заявки с параллельным уходом от их дублирования в приложенных файлах;
• включение в цифровой контракт иных обязательных условий с исключением дублирования их в электронном файле.

Также, на наш взгляд, стоит продолжить цифровую трансформацию закупочного процесса. Например, создавать базы данных потенциальных добросовестных поставщиков, совершенствовать механизмы проверок участников закупок, переводить на «цифру» малые закупки.

______________________

 

^[1] Утв. распоряжением Правительства России от 01.10.2021 № 2765-р.

^[2] Постановление Правительства России от 08.02.2017 № 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

^[3] Постовалова С. Структурированное описание объекта закупки: распространенные ошибки // Прогосзаказ РФ, № 7, с.6-11.

^[4] Решение Московского УФАС России от 26.06.2024 по делу № 077/06/106-8470/2024.

^[5] Решение Московского областного УФАС России от 27.05.2024 по делу № 050/06/105-15878/2024.

^[6] Решение Воронежского УФАС России от 27.05.2024 № 036/06/42-657/2024.

^[7] Постановление Правительства России от 08.06.2018 № 656 «О требованиях к операторам электронных площадок, операторам специализированных электронных площадок, электронным площадкам, специализированным электронным площадкам и функционированию электронных площадок, специализированных электронных площадок, подтверждении соответствия таким требованиям, об утрате юридическим лицом статуса оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки».

^[8] Информационное письмо Минфина России от 18.12.2023 № 24-01-10/122331 «О формировании с использованием единой информационной системы в сфере закупок извещения об осуществлении закупки и о подаче с использованием электронной площадки заявки на участие в закупке».

^[9] Решение Псковского УФАС России от 19.04.2024 по делу № 060/06/48-130/2024.

^[10] Решение Приморского УФАС России от 13.05.2024 № 025/06/49-464/2024.

^[11] Решение ФАС России от 03.05.2024 по делу № 28/06/105-1159/2024.

^[12] Решение ФАС России от 12.02.2024 по делу № 28/06/105-233/2024.

^[13] Решение Краснодарского УФАС России от 19.02.2024 № 121/2024 по делу № 023/06/42-752/2024.

^[14] Федеральный закон от 02.07.2021 № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

^[15] Приказ ФНС России от 19.12.2023 № ЕД-7-26/970@ «Об утверждении форматов счета-фактуры, универсального передаточного документа, включающего счет-фактуру, универсального передаточного документа, форматов счета-фактуры, выставляемого (составляемого) при реализации товаров (работ, услуг), передаче имущественных прав, а также при получении сумм оплаты, частичной оплаты в счет предстоящих поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг), передачи имущественных прав, представления документа об отгрузке товаров (выполнении работ), передаче имущественных прав (документа об оказании услуг), включающего в себя счет-фактуру, выставляемый (составляемый) при реализации товаров (работ, услуг), передаче имущественных прав, а также при получении сумм оплаты, частичной оплаты в счет предстоящих поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг), передачи имущественных прав, и представления документа об отгрузке товаров (выполнении работ), передаче имущественных прав (документа об оказании услуг) в электронной форме».

^[16] Решение Новосибирского УФАС России от 02. 2024 года 054/06/51-250/2024.

^[17] Г. Александров Структурированный контракт: проблемы реализации// Прогосзаказ РФ, № 7, с. 22-35.

 

30 июня 2024 г.