Закупка услуг обязательного аудита организацией, которая является заказчиком по 223-ФЗ

 

19 ноября 2024 г.

 

Обязательный аудит является одним из способов государственного контроля за деятельностью крупных или значимых организаций.

Перечень субъектов, которые должны проходить обязательный аудит, установлен в Федеральном законе от 30.12.2008 № 307 «Об аудиторской деятельности» (далее – «Закон № 307-ФЗ»). Это организации с определенным уровнем дохода и размером активов, а также специальные категории субъектов, например, профессиональные участники рынка ценных бумаг, фонды, акционерные общества, принадлежащие государству (ч. 1 ст. 5 Закона № 307-ФЗ). Такой аудит представляет собой независимую комплексную проверку финансово-хозяйственной деятельности, включая проверку ведения бухгалтерского учета, составления бухгалтерской (финансовой) отчетности и иные аспекты. Обязательный аудит проводится ежегодно, а его результаты организация сдает в налоговый орган.

Субъекты обязательного аудита могут подпадать под сферу регулирования Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – «Закон № 223-ФЗ», «223-ФЗ»). Но для выбора аудитора некоторые из них должны применять нормы Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – «Закон № 44-ФЗ», «44-ФЗ»). При этом в Законе № 307-ФЗ установлены особые требования к порядку заключения такого договора, которые далеко не всегда сочетаются с нормами 44-ФЗ и 223-ФЗ. В результате выбор аудиторской организации становится ответственной и трудоемкой задачей: заказчику необходимо разработать эффективную систему конкурсного отбора участников, провести закупку с правильным применением контрактного или закупочного законодательства, оценить опыт и квалификацию претендентов, не нарушив при этом нормы закона.

Особые категории заказчиков аудиторских услуг

В Законе № 223-ФЗ указано, что он не применяется в случае, когда заказчику необходимо выбрать аудиторскую организацию для проведения обязательного аудита (п. 7 ч. 4 ст. 1 Закона 223-ФЗ). При этом в самом Законе № 223-ФЗ не уточняется, какие именно процедуры должен применять такой заказчик для выбора аудитора.

В Законе № 307-ФЗ сформирован специальный перечень субъектов (далее – «специальный перечень»), для которых установлены особые правила заключения договора на проведение обязательного аудита (ч. 4 ст. 5 Закона № 307-ФЗ):

• организации с долей государственного участия в уставном (складочном) капитале не менее 25 процентов;
• государственные корпорации;
• государственные компании;
• публично-правовые компании;
• государственные или муниципальные унитарные предприятия.

Эти организации заключают договор на обязательный аудит следующим образом:

• аудитор выбирается по процедуре электронного конкурса в соответствии с Законом № 44-ФЗ;
• договор на проведение обязательного аудита заключается не реже одного раза в пять лет.

Помимо этого, в Законе № 307-ФЗ выделена еще одна специальная категория субъектов: общественно значимые организации (далее – «общественно значимые организации», «ОЗО»). К этой категории относятся (ч. 1 ст. 5.1 Закона № 307-ФЗ):

• публичные акционерные общества;
• организации, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам и бухгалтерская (финансовая) отчетность которых включается в проспект ценных бумаг;
• кредитные организации (в том числе головные организации банковских групп и банковских холдингов);
• страховые организации, общества взаимного страхования;
• профессиональные участники рынка ценных бумаг, бюро кредитных историй, клиринговые организации, организаторы торговли, негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании инвестиционных, паевых инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов;
• государственные корпорации, государственные и публично-правовые компании;
• организации с долей государственного участия не менее 25 процентов;
• организации, которые представляют и раскрывают отчетность в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности».

Для оказания аудиторских услуг организациям, подпадающим под категорию ОЗО, установлен ряд специальных дополнительных правил. Договор на проведение обязательного аудита ОЗО должен заключаться не реже чем один раз в 5 лет по результатам открытого конкурса (ч. 4 ст. 5.1 Закона № 307-ФЗ).

При этом, в отличие от организаций из специального перечня, в отношении ОЗО закон не уточняет, какое законодательство должны применять ОЗО при выборе аудитора – нормы 44-ФЗ, 223-ФЗ или иные правила? Ведь организации, наделенные статусом ОЗО, теоретически могут оказаться заказчиками как по Закону № 44-ФЗ, так и по Закону № 223-ФЗ, а могут вообще не попадать в сферу регулирования контрактного или закупочного законодательства.

В результате нормы Закона № 307-ФЗ в совокупности с положениями 223-ФЗ и 44-ФЗ вызвали немало вопросов:

• по какой процедуре должны выбирать аудитора заказчики, подпадающие под регулирование 223-ФЗ, но не указанные в специальном перечне? Должны ли они руководствоваться нормами 44-ФЗ или они могут вообще не применять закупочные правила с учетом того, что 223-ФЗ выбор аудитора для обязательного аудита не регулирует?
• на каких этапах закупки субъекты специального перечня должны применять нормы 44-ФЗ при проведении обязательного аудита: только реализация конкурсной процедуры, заключение договора, или же планирование, нормирование, исполнение договора и внесение его в реестр тоже должны выполняться по 44-ФЗ?
• как поступать унитарным предприятиям, которые по умолчанию являются заказчиками по 44-ФЗ, но иногда могут работать в режиме 223-ФЗ (следует учесть, что большинство унитарных предприятий осуществляет закупочную деятельность именно в рамках 223-ФЗ)?
• какими нормами должны руководствоваться общественно значимые организации при заключении договора на проведение обязательного аудита?
• что делать если общественно значимая организация одновременно является субъектом из специального перечня?

Вопросы, связанные с реализацией процедуры отбора аудитора для обязательного аудита, будут рассмотрены в данной статье.

По каким правилам заказчик должен проводить закупку услуг на проведение обязательного аудита – 44-ФЗ или 223-ФЗ?

Потребность в координации норм Закона № 307-ФЗ с положениями 44-ФЗ и 223-ФЗ привела к тому, что Федеральная антимонопольная служба (далее – «антимонопольные органы», «ФАС», «контролер»), Минфин России и Минэкономразвития России издали несколько разъяснений о том, как следует проводить закупку услуг обязательного аудита^[1]. В разъяснениях указано, что специальный перечень организаций, который содержится в части 4 статьи 5 Закона № 307-ФЗ, является закрытым и исчерпывающим^[2]. Для правильного определения способа проведения закупки можно применять следующий алгоритм:

• если организация является заказчиком по 223-ФЗ, но не относится к субъектам из специального перечня, она осуществляет выбор аудитора для обязательного аудита по правилам 223-ФЗ;
• если организация из специального перечня имеет статус заказчика по 44-ФЗ, она в любом случае осуществляет закупку услуг по проведению обязательного аудита по всем правилам 44-ФЗ;
• если организация из специального перечня является заказчиком по 223-ФЗ и при этом включена в специальный перечень, она обязана провести процедуру конкурсного отбора аудитора по правилам 44-ФЗ, а остальные мероприятия данной закупки (нормирование, планирование, внесение в реестр и исполнение договора) выполняются в режиме 223-ФЗ;
• если ОЗО является заказчиком по 223-ФЗ, она проводит выбор аудитора для обязательного аудита в зависимости от того, является ли она субъектом из специального перечня. Если ОЗО не подпадает под специальный перечень, она может проводить закупку по правилам 223-ФЗ, но исключительно в форме электронного конкурса. Если же ОЗО является заказчиком по 223-ФЗ и при этом включена в специальный перечень, то у нее возникает обязанность выбирать аудитора по процедуре 44-ФЗ в форме открытого электронного конкурса^[3];
• если ОЗО является заказчиком по 44-ФЗ, она в любом случае проводит выбор аудитора по всем правилам 44-ФЗ в форме открытого конкурса;
• если ОЗО не является заказчиком ни по 44-ФЗ, ни по 223-ФЗ, ни субъектом из специального перечня, то она имеет возможность заключить с аудитором гражданско-правовой договор, но выбор аудитора должен быть совершен в форме открытого конкурса.

Таким образом, если организация из специального перечня не является заказчиком по 44-ФЗ (при этом она может быть заказчиком по 223-ФЗ или вообще не подпадать под режим закупочного законодательства), она должна осуществлять закупку услуг обязательного аудита по правилам 44-ФЗ с учетом следующих особенностей и ограничений:

• нормы 44-ФЗ применяются исключительно для процедуры выбора контрагента (определения поставщика). Минфин России и ФАС разъяснили, что закупка включает в себя несколько этапов, и определение поставщика является лишь одним из них^[4]. Процесс «определения поставщика» начинается с момента размещения извещения о закупке и завершается заключением контракта. Все остальные мероприятия (планирование и нормирование закупки, внесение в реестр, исполнение договора) заказчик осуществляет в режиме 223-ФЗ (конечно, в том случае если он подпадает под сферу действия этого закона). Такой заказчик по результатам проведенного конкурса должен будет заключить не контракт, а гражданско-правовой договор на оказание услуг по проведению обязательного аудита^[5]. Размещать план-график, вносить договор в реестр контрактов и размещать отчет об исполнении данного договора по правилам 44-ФЗ не надо;
• при подготовке к конкурсу заказчику не обязательно устанавливать требования об обеспечении заявок на участие в закупке и обеспечении исполнения контракта, то есть в части обеспечения правила 44-ФЗ на таких заказчиков не распространяются;
• если выручка заказчика за предшествующий год не превышает один миллиард рублей, в закупке должны принимать участие субъекты малого и среднего предпринимательства (ч. 5 ст. 5 Закона № 307-ФЗ). Это требование вызвало немало вопросов о том, каким образом его можно реализовать на практике. Ведь статья 30 Закона № 44-ФЗ, регулирующая участие малого бизнеса в закупках, не относится к процедурным нормам проведения конкурса и в данном случае не применяется. Кроме того, нормы Закона № 44-ФЗ говорят об участии субъектов малого предпринимательства совместно с социально ориентированными некоммерческими организациями, тогда как Закон № 307-ФЗ требует обеспечить участие только малого бизнеса. Минэкономразвития России неоднократно указывал на то, что часть 5 статьи 5 Закона № 307-ФЗ нуждается в дополнительных разъяснениях, но официальные рекомендации по этому вопросу до сих пор не изданы^[6].

Что касается унитарных предприятий, их закупочная деятельность может регулироваться как 44-ФЗ, так и 223-ФЗ. Поэтому если унитарное предприятие является заказчиком по 223-ФЗ, оно выбирает аудитора по конкурсу в соответствии с 44-ФЗ, выполняя остальные закупочные мероприятия по правилам 223-ФЗ. Если такое предприятие работает в режиме 44-ФЗ, оно проводит закупку по всем правилам контрактного законодательства.

Обязательные требования к аудиторским организациям

Независимо от режима закупок заказчику следует установить обязательные требования, которым должен соответствовать претендент на проведение обязательного аудита.

Во-первых, обязательный аудит может проводить только аудиторская организация (ч. 3 ст. 5 Закона № 307-ФЗ). Индивидуальный аудитор вправе оказывать различные аудиторские услуги, но он не может участвовать в конкурсе на проведение обязательного аудита.

Во-вторых, аудиторская организация должна быть членом саморегулируемой организации аудиторов (далее – «саморегулируемая организация», «СРО»). Право осуществлять аудиторскую деятельность возникает с даты внесения сведений в реестр аудиторов и аудиторских организаций. Подтверждением является выписка из реестра аудиторов и аудиторских организаций, выданная СРО^[7].

Иные требования к участнику заказчик устанавливает в зависимости от сферы применимого законодательства и с учетом своего положения о закупке.

Если заказчик проводит конкурс по 44-ФЗ, необходимо установить и соблюдать единые требования к участникам, которые применяются при проведении любой закупки по 44-ФЗ (п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ):

• подтверждение официального статуса и правоспособности участника;
• участник не находится в стадии ликвидации;
• деятельность участника не приостановлена в связи с административным нарушением;
• отсутствие у участника закупки недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджет за прошедший календарный год, размер которых превышает 25 % балансовой стоимости активов участника;
• отсутствие у руководителя судимости за преступления в сфере экономики и предпринимательской деятельности, за преступления, связанные с дачей взятки, а также отсутствие дисквалификации или лишения прав занимать определенные должности;
• независимость заказчика от участника: руководитель заказчика, член закупочной комиссии, руководитель контрактной службы или контрактный управляющий заказчика, а также их близкие родственники не должны быть непосредственно участниками закупки, а также не могут являться руководителем, учредителем, членом органа управления или выгодоприобретателем участника;
• участник не должен быть оффшорной компанией, а также быть связанным с оффшорной компанией прямо или косвенно через своих участников или учредителей, владеющих более чем 10 % акций или долей участника;
• участник не должен являться иностранным агентом;
• участник не ограничен законом для участия в закупках.

Также заказчик по своему усмотрению может включить требование об отсутствии участника в реестре недобросовестных поставщиков.

Если заказчик проводит конкурс по 223-ФЗ, то он может определить требования к участнику закупки самостоятельно с учетом специфики своей деятельности, корпоративного статуса и особенностей предмета закупки (ч. 5 ст. 3 Закона N 223-ФЗ). Но необходимо соблюдать базовые принципы закона о корпоративных закупках (ч. 1 ст. 3 Закона N 223-ФЗ):

• требования к участникам должны быть равноправными и справедливыми;
• не допускается дискриминация и ограничение конкуренции;
• требование к участнику должно быть обоснованным;
• требование к участнику должно быть измеряемым;
• требование должно соответствовать тем правилам, которые установлены в положении о закупке заказчика.

Участие в закупках по 223-ФЗ не могут принимать иностранные агенты^[8].

Для аудиторов общественно значимых организаций в Законе № 307-ФЗ установлены специальные требования, которые являются обязательными.

Для оказания услуг субъектам ОЗО аудиторские организация должна быть внесена в специальный реестр аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям (ч. 2 ст. 5.1 Закона № 307-ФЗ). Это требование применяется при проведении аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности ОЗО начиная с отчетности за 2024 год. Поэтому если отчетным периодом для проведения аудита является 2023 год и ранее, такое требование неправомерно^[9]. Порядок включения и исключения аудиторских организаций в реестр утвержден приказом Минфина России, ведение реестра осуществляет Федеральное казначейство^[10].

Для включения в реестр аудиторских организаций, оказывающих слуги ОЗО, аудиторская организация должна соответствовать специальным критериям (ч. 1 ст. 5.3. Закона № 307-ФЗ):

• наличие в штате до 01.01.2023 не менее трех аудиторов, работающих на постоянной основе, а после 01.01.2023 не менее пяти. Из них как минимум три аудитора должны иметь квалификационный аттестат аудитора и опыт оказания услуг ОЗО не менее трех лет;
• проверяется наличие у аудиторов неснятой судимости, заведомо ложных аудиторских заключений или установленного судом факта злоупотребления полномочиями;
• опыт аудиторской деятельности организации должен составлять не менее трех лет;
• в течение указанных трех лет аудиторская организация не нарушала требования о независимости, установленные Законом № 307-ФЗ;
• наличие у аудиторской организации сайта в сети «Интернет».

Указанные требования к аудиторам должны применять все заказчики ОЗО, в том числе подпадающие под режим 223-ФЗ и 44-ФЗ.

Критерии отбора участников закупки по 44-ФЗ

В соответствии с частью 8 статьи 32 Закона № 44-ФЗ порядок оценки заявок участников закупки, а также предельные величины значимости каждого критерия устанавливаются с учетом специальных правил, изложенных в Постановлении Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. № 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – «Постановление № 2604»).

Помимо этого, при проведении конкурсов желательно использовать Методические рекомендации по организации и проведению открытых конкурсов на право заключения договора на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, указанных в части 4 статьи 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности», одобренные Советом по аудиторской деятельности 18.09.2014 (далее – «Методические рекомендации»). Хотя эти рекомендации были разработаны до издания Постановления № 2604, антимонопольные органы учитывают их при рассмотрении жалоб и споров. Но важно отметить: если положения Методических рекомендаций не соответствуют или противоречат нормам Закона № 44-ФЗ или Постановления № 2604, необходимо применять действующие правила контрактного законодательства и Постановление № 2604.

При проведении конкурса на аудиторские услуги заявки участников оцениваются по следующим критериям (п. 7.1 Методических рекомендаций):

• цена контракта (этот критерий является обязательным);
• характеристики объекта закупки;
• квалификация участников закупки.

Ценовые предложения являются стоимостным критерием (далее – «стоимостной критерий»). Характеристика объекта закупки и квалификация участников не определяются количественным значением, поэтому они считаются нестоимостными (далее – «нестоимостные критерии»). Применение сразу всех трех критериев не обязательно. При проведении конкурса Заказчик в дополнение к стоимостному критерию цены (который присутствует в конкурсе всегда) должен установить, как минимум, еще один критерий отбора, то есть отбор может проводиться по двум и более критериям. Предельные величины значимости критериев оценки заявок заказчик устанавливает самостоятельно, но с учетом ограничений, приведенных в специальной таблице (Приложение № 2 к Постановлению № 2604). Общая сумма величин значимости критериев оценки должна составлять 100 процентов.

Для конкурсного отбора аудиторских услуг предусмотрены следующие ограничения (п. 19 Приложения № 2 к Постановлению № 2604):

• минимальная значимость критерия оценки «цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги» должна составлять 40%;
• максимальная сумма величин значимости критерия оценки «качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки» и «квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов на праве собственности или ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации» должна составлять не более 60%.

Эти предельные показатели значимости критериев заказчику следует неукоснительно соблюдать. Установление другого процентного показателя по указанным двум критериям является нарушением закона^[11]. Важно учитывать, что в Методических рекомендациях распределение этих процентов иное: стоимостные критерии оценки составляют 30%, а нестоимостные критерии – 70%. В данном случае Постановление № 2604 имеет приоритет перед Методическими рекомендациями.

Остальные критерии оценки и порядок отбора лучшего предложения заказчик формулирует самостоятельно, но с учетом общих положений Постановления № 2604 и специфики своей хозяйственной деятельности.

Для нестоимостных критериев устанавливаются детализирующие показатели (п. 8 Постановления № 2604). Эти показатели помогают раскрыть содержание нестоимостных критериев с учетом специфики оказываемых услуг (п. 7.6 Методических рекомендаций). Для каждого детализирующего показателя заказчик определяет его значимость, то есть вес показателя оценки в процентном соотношении к другим показателям, детализирующим оценку заявок по данному критерию. Сумма величин значимости всех детализирующих показателей составляет 100 процентов. Заказчик умножает среднее количество баллов, которые были присвоены участнику по каждому детализирующему показателю, на значимость соответствующего детализирующего показателя, и суммирует количество этих баллов.

Характеристика объекта закупки

Объектом закупки при проведении конкурса на проведение обязательного аудита является оказание соответствующих аудиторских услуг. Заказчикам рекомендуется включать в извещение информацию, которая позволит участнику получить объективное представление об объекте закупки и полноценно оценить специфику и особенности деятельности заказчика (пункты 3.2, 3.3 Методических рекомендаций). Например, к такой информации относится:

• сфера и основные направления деятельности заказчика;
• филиалы, дочерние и зависимые общества (при наличии);
• наличие прав на ценные бумаги, допущенные к организованным торгам;
• наличие службы внутреннего контроля или аудита;
• общее количество работников, в том числе сотрудников подразделений бухгалтерии и финансов;
• информационные системы и программное обеспечение, которые использует заказчик при подготовки бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Если заказчик не раскрывал отчетность за предыдущий период, рекомендуется включать ее в документацию извещения.

Для предмета закупки аудиторских услуг применяются качественные характеристики объекта закупки, которые рекомендуется оценивать по следующим показателям (п. 7.7 Методических рекомендаций):

• какую методику проведения аудита применяет участник (например, как участник описывает общий подход к проведению аудита);
• сведения о внутреннем контроле деятельности аудитора. Наличие системы и правил внутреннего контроля является обязательным условием работы аудиторов (ч. 1 ст. 10 Закона № 307-ФЗ). Требования к такому контролю установлены Постановлением Правительства РФ и стандартами аудиторской деятельности^[12];
• документы или информация о прохождении внешнего контроля;
• общий объем трудозатрат участника на проведение аудита (календарный план или график оказания услуг);
• в каком виде участник будет формировать для заказчика информацию по результатам аудита (описание формы и содержания уведомления).

Не следует путать оценку качественных характеристик объекта закупки с требованиями, установленными для допуска претендентов к участию в закупке. Этот показатель характеризует качество услуги, которую готов предложить участник, он помогает заказчику определить лучшее предложение среди заявленных в конкурсе. Если участник не предоставил информацию по данному показателю или представил ее не в полном объеме – это не влечет его недопуск к участию в конкурсе. Характеристика объекта закупки не является единственным показателем, поэтому участники, которые недобрали баллы по шкале оценки качественных характеристик объекта закупки, имеют возможность получить баллы по другим критериям (например, цена контракта или квалификация). Антимонопольная служба отмечает: «При оценке по данному показателю оценке подлежит не участник закупки, а соответствие предоставляемых им услуг законодательству об аудиторской деятельности. Если аудиторская организация привлекалась к дисциплинарной ответственности, нарушила правила и стандарты аудиторской деятельности, соответственно, такая организация не может оказывать аудиторские услуги соответствующего качества, поскольку данное означает, что аудит проводился с нарушениями»^[13].

Оценка квалификации аудиторов

Квалификация участников конкурса на проведение обязательного аудита является, наверное, наиболее важным критерием для заказчиков. Для оценки этого критерия могут использоваться следующие показатели (п. 7.8 Методических рекомендаций):

• наличие и продолжительность опыта по оказанию соответствующих услуг: как долго и в каком объеме участник осуществляет аудиторскую деятельность. При этом оцениваются услуги сопоставимого характера и объема (то есть аудит в отношении организаций, масштаб и сфера деятельности которых соответствует масштабу и отраслевой принадлежности заказчика);
• опыт и квалификация руководства аудитора;
• опыт и квалификация специалистов;
• информация о деловой репутации;
• наличие необходимого оборудования и программного обеспечения.

Наличие опыта аудиторы подтверждают договорами, которые заказчик оценивает по следующим параметрам (п. 28 Постановления № 2604):

• общая цена исполненных договоров;
• общее количество исполненных договоров;
• наибольшая цена одного из исполненных договоров.

В порядке рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе заказчик должен указать:

• предмет таких договоров, соответствующий предмету заключаемого контракта;
• какими документами участник будет подтверждать опыт (договоры на оказание аудиторских услуг и акты сдачи-приемки услуг);
• заказчик может установить, что при оценке опыта учитываются только контракты, заключенные по 44-ФЗ, и договоры, заключенные в рамках 223-ФЗ (то есть обычные гражданско-правовые договоры не будут учтены при начислении баллов);
• акты сдачи-приемки услуг, подтверждающие исполнение договоров, должны быть подписаны не ранее чем за 5 лет до даты окончания срока подачи заявок.

Договоры и акты участник предоставляет в виде скан-копий или электронных документов. Если эти документы размещены в общедоступных государственных реестрах в сети «Интернет», в том числе в ЕИС, участник вместо самого документа может предоставить номер его реестровой записи.

В качестве детализирующих показателей заказчик может установить предельные значения, которые учитывают специфику деятельности и статуса заказчика. Например, заказчик, осуществляющий деятельность телерадиовещания, установил минимальное значение показателя в количестве 2 договоров на проведение обязательного аудита, из которых 1 договор в отношении организации с аналогичной сферой деятельности (телерадиовещание) и 1 договор в отношении компаний с государственным участием^[14]. Помимо отраслевой и корпоративной специфики можно установить показатели с учетом масштаба деятельности заказчика. Например, участник должен подтвердить наличие опыта проведения аудита в организациях с годовой выручкой за проверенный расчетный период не менее определенной суммы^[15].

Для подтверждения квалификации своих специалистов участник может предоставить:

• трудовую книжку или сведения о трудовой деятельности;
• документы, подтверждающие квалификацию в соответствии с профессиональными стандартами и законодательством об аудиторской деятельности.

Главным подтверждением квалификации аудитора является действующий квалификационный аттестат (ч. 1 ст. 4 Закона № 307-ФЗ). Аттестат выдает саморегулируемая организация, для этого аудитору потребуется сдать экзамен. К экзамену допускаются лица:

• с высшим образованием по программе, имеющей государственную аккредитацию;
• со стажем работы не менее трех лет, из них два последних года работы должны быть в аудиторской организации. Учитывается только работа, которая связана с аудиторской деятельностью или ведением бухучета (финансовой отчетности).

Квалификационный аттестат аудитора не имеет ограничительного срока действия (ч. 7 ст. 11 Закона № 307-ФЗ). Но аудитор должен ежегодно проходить обучение по повышению квалификации. Программа и объем такого обучения утверждаются саморегулируемой организацией, но минимальная продолжительность должна быть не менее 20 часов ежегодно и не менее 120 часов за три последовательных календарных года. Важно учитывать: если аттестат аудитора действует, но выдан в соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», такой аудитор не вправе проводить обязательный аудит общественно значимых организаций.

Особые требования установлены в законе к руководителю аудита общественно значимых организаций (ст. 5.2 Закона № 307-ФЗ):

• он должен работать в аудиторской организации, оказывающей услуги ОЗО, по основному месту работы;
• у него должен быть опыт оказания аудиторских услуг общественно значимым организациям в течение последних 3-х лет.

Если аудит проводится в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг, бюро кредитных историй, клиринговых организаций, организаторов торговли, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, инвестиционных, паевых инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, руководитель аудита должен:

• пройти специальное обучение;
• иметь трехлетний опыт проведения аудита организаций, осуществляющих соответствующий вид экономической деятельности, либо пройти специальное обучение продолжительностью не менее 120 часов по программам повышения квалификации по теме экономической деятельности организаций соответствующего профиля.

Помимо этого, у руководителя аудита ОЗО не должно быть непогашенной или неснятой судимости, он не должен быть осужден за злоупотребление полномочиями за последние пять лет. За последние три года в отношении руководителя аудита ОЗО не должно быть зафиксировано нарушений аудиторского законодательства, в том числе кодекса профессиональной этики аудиторов.

Поскольку квалификационный аттестат обязаны иметь все аудиторы, заказчик при проведении конкурса имеет право оценивать и иные, дополнительные критерии профессионализма и образования аудиторов, которые не являются для аудиторов обязательными в силу закона. Так, антимонопольный орган признал законным оценку участников по критерию наличия у работников-аудиторов ученой степени в области экономических наук. Контролер пояснил, что заказчик вправе по своему усмотрению устанавливать показатели квалификации, их содержание и наполняемость, а также перечень подтверждающих документов. Заказчик сам определяет значимость каждого показателя при проведении оценки, формулу расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, шкалу предельных величин значимости показателей. Все эти сведения и данные влияют исключительно на количество присвоенных участникам баллов, но не являются ограничением конкуренции^[16].

Некоторые участники пытаются оспорить требование о предоставлении трудовых книжек аудиторов, мотивируя это тем, что аудиторская компания может привлекать специалистов не только по трудовому договору, но и на основании гражданско-правовых договоров. Кроме того, аудиторы могут совмещать работу по трудовому договору в разных организациях, в этом случае трудовая книжка не может быть оформлена одновременно в разных аудиторских компаниях. Но ФАС отклоняет подобные жалобы, поскольку обязательный аудит могут проводить только аудиторские организации, у которых сотрудники-аудиторы имеются в штате. Поэтому требования заказчиков о предоставлении трудовых книжек в конкурсе на проведение обязательного аудита правомерно^[17].

Необходимо отметить, что квалификационные требования при проведении конкурса являются факультативными и заказчик может вообще их не устанавливать (в этом случае применяется и оценивается критерий характеристики объекта закупки). Те требования, которые установлены к специалистам и руководителям аудита в законе, сами по себе являются необходимым условием для включения их в реестр СРО, а членство в СРО в свою очередь является обязательным требования для участников конкурса на проведение обязательного аудита. Даже если заказчик в своем извещении не установил никаких требований к рабочей группе аудиторов, к виду аттестата аудиторов, к специальной квалификации, дополнительному инструктажу и к повышению квалификации, это не является нарушением проведения закупки^[18].

Оценка деловой репутации аудиторов

Деловая репутация аудиторской организации оценивается по результатам прохождения внешнего контроля деятельности. Подтверждением такого контроля является справка СРО.

Внешний контроль, как и внутренний, является для каждого аудитора обязательным в силу закона, обеспечивает такой контроль саморегулируемая организация (ст. 10.1 Закона № 307-ФЗ). Плановая проверка аудиторской деятельности проводится не реже одного раза в пять лет, но при наличии оснований (например, жалоба) может быть проведена внеплановая проверка. В отношении аудиторов, оказывающих услуги ОЗО, внешний контроль осуществляет Федеральное казначейство^[19]. Проверки ОЗО проводятся на основании утвержденного плана, но не чаще одного раза в год.

Заказчики часто устанавливают в качестве критерия оценки результаты внешнего контроля за последние два или три года до даты окончания подачи заявок. Поскольку такой срок меньше нормативного периода плановой проверки, участники иногда пытаются оспорить этот критерий. Но ФАС подтверждает правомерность такого условия, обращая внимание на то, что любой участник закупки может получить справку СРО о прохождении контроля, не дожидаясь наступления нормативного срока^[20].

Критериями оценки деловой репутации является наличие или отсутствие мер дисциплинарного воздействия в отношении аудитора, например, предписания об устранении нарушений, приостановление членства в СРО или исключение из СРО^[21].

Заключительные выводы

Приступая к подготовке заключения договора на проведение обязательного аудита, заказчику, который работает в рамках 223-ФЗ, следует определить, какими нормами будет регулироваться такая закупка:

• если такой заказчик является субъектом из специального перечня, процедуру выбора аудитора необходимо выполнить в форме электронного конкурса по правилам 44-ФЗ. Отбор аудитора должен проводиться с учетом правил Постановления № 2604. Для остальных мероприятий (план закупок, внесение в реестр, исполнение договора) действует режим 223-ФЗ;
• если заказчик под категории специального перечня не подпадает, все закупочные мероприятия выполняются по нормам 223-ФЗ. В этом случае способ закупки может быть любым, даже в форме договора с единственным поставщиком, если это не противоречит положению о закупке. Безусловно, конкурсная процедура позволяет наиболее объективно выбрать аудитора и снижает риски замечаний со стороны контролеров;
• если заказчик не является субъектом из специального перечня, но при этом относится к общественно значимым организациям, закупку услуг обязательного аудита необходимо проводить по правилам 223-ФЗ, но только в форме открытого конкурса. Порядок проведения такого конкурса должен быть определен в положении о закупке заказчика;
• заказчик, выбирающий аудитора по правилам 223-ФЗ, может при подготовке к конкурсу в качестве наглядного руководства использовать Постановление № 2604 и Методические рекомендации. Это поможет установить качественные и количественные критерии для оценки наиболее подходящего кандидата. Если отдельные положения Методических рекомендаций входят в противоречие с нормами 223-ФЗ или Постановлением № 2604, приоритет имеют федеральный закон и Постановление № 2604.

______________________

 

^[1] Письмо Минфина России № 24-04-06/3691 и ФАС России № РП/4072/18 от 24.01.2018, письмо Минфина России от 19.01.2018 № 24-02-07/2747.

^[2] Письмо Минэкономразвития России от 26.12.2016 № Д28и-3462, письмо Минфина России от 26.09.2017 № 24-04-08/63222.

^[3] Письмо ФАС России от 14.11.2023 № 28/94743/23.

^[4] Письмо Минфина России № 24-04-06/3691 и ФАС России № РП/4072/18 от 24.01.2018.

^[5] Письмо Минэкономразвития России от 04.09.2015 № ОГ-Д28-11916.

^[6] Письмо Минэкономразвития России от 04.09.2015 № ОГ-Д28-11916, письмо Минэкономразвития России от 08.07.2015 N Д28и-1992.

^[7] Пункт 22 Порядка, утвержденного Приказом Минфина России от 15.11.2021 № 174н «Об утверждении Порядка ведения реестра аудиторов и аудиторских организаций саморегулируемой организации аудиторов и перечня включаемых в него сведений».

^[8] Часть 11 статьи 11 Федерального закона от 14.07.2022 № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием».

^[9]  Решение Кировского УФАС России от 04.09.2023 № 043/10/18.1-899/2023.

^[10] Приказ Минфина России от 23.12.2021 № 221н «Об утверждении Порядка ведения реестра аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, и Порядка проверки соответствия аудиторской организации, представившей заявление о внесении сведений о ней в реестр аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, требованиям Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности».

^[11] Решение Ивановского УФАС России от 24.01.2023 № 037/10/18.1-9/2023.

^[12] Постановление Правительства РФ от 14.07.2021 № 1188 «Об утверждении требований к правилам внутреннего контроля, разрабатываемым адвокатами, нотариусами, доверительными собственниками (управляющими) иностранной структуры без образования юридического лица, исполнительными органами личного фонда, имеющего статус международного фонда (кроме международного наследственного фонда), лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг, аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами».

^[13] Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 18.04.2024 по жалобе № Т02-207/24.

^[14] Решение Коми УФАС России от 13.09.2023 по жалобе № 011/10/18.1-761/2023.

^[15] Решение Самарского УФАС России от 20.05.2024 № 063/07/3-332/2024.

^[16] Решение Московского УФАС России от 21.01.2022 по делу № 077/06/106-793/2022.

^[17] Решение Московского УФАС России от 08.10.2021 по делу № 077/06/106-17995/2021.

^[18] Решение Чукотского УФАС России от 15.01.2021 № 087/06/106-2/2021.

^[19] Приказ Казначейства России от 09.08.2022 № 226 «Об утверждении Перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении внешнего контроля деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям».

^[20] Решение Московского УФАС России от 15.04.2021 по делу № 077/06/106-6175/2021.

^[21] Решение Московского УФАС России от 06.09.2021 по делу № 077/06/106-15592/2021, решение Московского УФАС России от 08.10.2021 по делу № 077/06/106-17995/2021, решение Новосибирского УФАС России от 30.08.2021 № 054/06/54.7-1606/2021.

 

19 ноября 2024 г.