Закупки малого объема: нормативное регулирование по 44-ФЗ

 

30 сентября 2024 года

 

Термин «закупки малого объема» широко применяется среди заказчиков и участников госзакупок. Вместе с тем законодательно определение его не регламентировано. На практике под закупкой малого объема понимается приобретение товаров, работ, услуг, осуществляемое у единственного поставщика в упрощенном порядке в пределах разрешенных законом размеров сумм и годовых объемов. Несмотря на кажущуюся простоту, такие закупки имеют значительное количество «подводных камней» и несут для сторон правовые риски.

В статье рассмотрим:

• случаи и основания, которые устанавливает Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тесту – «Закон о контрактной системе», «ФЗ № 44-ФЗ») для проведения закупок малого объема;
• порядок их проведения;
• особенности заключения контрактов с единственным поставщиком;
• ответственность за нарушения правил их осуществления.

Случаи и основания закупок малого объема

В отличие от конкурентных закупок, подразумевающих наличие нескольких потенциальных участников закупки и состязательность между ними, закупки малого объема осуществляются у единственного поставщика. Таковым может быть любое юридическое или физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя или самозанятого лица. Единственное ограничение: соответствие единым требованиям к участникам госзакупок, установленным частью 1 статьи 31 ФЗ № 44-ФЗ.

Основания для таких закупок установлены пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 Закона ФЗ № 44-ФЗ. В обоих случаях установлены ограничения по цене контракта и сумме годового объема таких закупок:

1. По пункту 4 части 1 статьи 93 ФЗ № 44-ФЗ заказчик вправе осуществить закупку товаров, работ, услуг у единственного поставщика на сумму до 600 000 рублей. При этом годовой объем таких закупок не должен превышать 2 000 000 рублей или 10 % процентов совокупного годового объема закупок и 50 000 000 рублей.

Ограничения годового объема не применяются в отношении заказчиков, осуществляющих закупки для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений, и заказчиков, осуществляющих деятельность на территории иностранного государства.

2. По пункту 5 части 1 статьи 93 ФЗ № 44-ФЗ закупки могут осуществлять ограниченное количество заказчиков, прямо перечисленных в данной норме. Это:

• государственные и муниципальные учреждения культуры, уставными целями деятельности которого являются сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия;
• государственные или муниципальные учреждения: зоопарк, планетарий, парк культуры и отдыха, заповедник, ботанический сад, национальный парк, природный парк, ландшафтный парк, театр, учреждение, осуществляющее концертную деятельность, телерадиовещательное учреждение, цирк, музей, дом культуры, дворец культуры, дом (центр) народного творчества, дом (центр) ремесел, клуб, библиотека, архив);
• государственные или муниципальные образовательные организации;
• государственные или муниципальные научные организации;
• организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
• физкультурно-спортивные организации.

Сумма закупки должна быть не более 600 000 рублей. При этом годовой объем таких закупок не должен превышать 5 000 000 рублей или 50 % процентов СГОЗ и 30 000 000 рублей.

Отметим, что категории заказчиков, перечисленные в пункте 5 части 1 статьи 93 ФЗ № 44-ФЗ, могут закупать у единственного поставщика по обоим основаниям, при этом расчет предельных годовых объемов по каждому из этих оснований производится отдельно.

Ниже рассмотрим порядок расчета годового объема и ответственность за его несоблюдение.

Как рассчитать годовой объем закупок?

Чтобы рассчитать годовой объем малых закупок, первоначально необходимо определить СГОЗ. Совокупный годовой объем закупок (далее по тексту также – «СГОЗ») – это утвержденный на соответствующий финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления заказчиком закупок в соответствии с Законом о контрактной системе, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в указанном финансовом году (пункт 16 части 1 статьи 3 ФЗ № 44-ФЗ). Сумма денежных средств, запланированных для осуществления закупок, указывается в смете (для государственных и муниципальных органов и казенных учреждений) или в плане финансово-хозяйственной деятельности (для государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий).

После определения сумм, выделенных на закупки в календарном году, заказчик выбирает вариант расчета предельного годового объема: фиксированная сумма или % от СГОЗ. Целесообразно закрепить выбранный вариант в локальном акте заказчика (приказе, положении и т.п.).

За осуществление закупки сверх рассчитанного объема контрольные органы могут привлечь к административной ответственности по части 1 статьи 7.29 КоАП РФ «Несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя)». Штраф на должностное лицо заказчика 30 000 рублей. Если подобное нарушение будет совершено при размещении гособоронзаказа, штраф будет существенно выше.

Так, в одном из дел органом финансового контроля при проведении проверки было установлено, что в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности больницы предельный годовой объем малых закупок составляет 18 460 000 рублей. Вместе с тем фактический объем закупок товаров, работ, услуг у единственных поставщиков по пункту 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ составил 38 709 408,87 рублей. Таким образом, больницей было допущено превышение допустимого годового объема закупок более чем на 20 000 000. На указанную сумму превышения объема закупок было заключено 237 договоров. По факту данного нарушения главного врача привлекли к административной ответственности по части 1 статьи 7.29 КоАП РФ с назначением штрафа 30 000 рублей. Районным судом штраф был заменен на предупреждение. Верховный Суд РФ не согласился с данным решением, указав, что не видит в данном деле признаков малозначительности, отправил дело на новое рассмотрение^[1].

В соответствии с вышеизложенным заказчикам рекомендуется организовать контроль за соблюдением предельного годового объема закупок путем назначения ответственных должностных лиц, внедрения автоматизированных форм учета сумм, затраченных на закупки малого объема.

Риски дробления закупок

Закон о контрактной системе не регулирует правила выбора единственного поставщика, за исключением электронных закупок, о которых скажем ниже. В связи с этим среди заказчиков и поставщиков бытует мнение, что можно заключать любые контракты с единственными поставщиками при условии соблюдения суммы одной сделки и годового объема закупок. Вместе с тем правоприменительная практика говорит совершенно о другом. Одним из наиболее часто выявляемых контрольными органами нарушений является дробление закупок, т.е. преднамеренное разделение одной крупной закупки на несколько мелких с целью избежать проведения конкурентных процедур.

Как показывает анализ правоприменительной практики признаками дробления закупок, являются:

• заключение нескольких контрактов на поставку идентичных товаров (выполнение работ/оказания услуг) с одним и тем же контрагентом в течение непродолжительного периода времени;
• заключение контрактов на выполнение разных видов работ, направленных на достижение единого результата или единой хозяйственной цели.
• В случае, если контрольный орган усмотрит признаки дробления закупок, должностное лицо заказчика могут привлечь к административной ответственности по части 1 статьи 7.29 КоАП РФ, а в ряде случаев и к уголовной ответственности.

Так, в одном из дел руководитель Единой комиссии заказчика был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного частью 3 статьи 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями». Как было установлено следствием, указанное должностное лицо, желая обойти предусмотренные законом процедуры, разделил услуги по оценке имущества по категориям, что привело к заключению семи договоров на оказание таких услуг с единственным поставщиком. При этом стоимость таких услуг была значительно выше среднерыночной, что повлекло для заказчика значительный ущерб. Должностному лицу назначили наказание в виде 5 лет лишения свободы условно с лишением права в течение 3 лет занимать должности в государственных органах и органа местного самоуправления, связанных с административно-хозяйственной и руководящей деятельностью^[2].

При дроблении заказа существуют риски и для исполнителя контракта в виде признания заключенных контрактов недействительными или наступления ответственности за заключение антиконкурентного соглашения с заказчиком. Проиллюстрируем на примерах из судебной практики.

В деле № А12-23620/2023, дошедшем до Верховного Суда РФ, заказчик в течение 3 месяцев заключил с подрядчиком 5 контрактов на выполнение различных видов работ по капитальному ремонту здания поликлиники на общую сумму 2 164 490 рублей:

• на выполнение работ по капитальному ремонту системы кондиционирования и замене сети канализации;
• на выполнение работ по монтажу оконных блоков и замене сети водоснабжения;
• на выполнение работ по устройству дверных блоков, монтажу сплит-систем;
• на выполнение работ по устройству кровли;
• на выполнение отделочных работ.

Прокурор обратился в суд с исковым требованием о признании заключенных контрактов недействительными. В обоснование своих доводов указал, что предметы контрактов являются идентичными, направленными на достижение одной цели, заключены в короткий временной промежуток и преследуют цель ухода от конкурентных процедур. Заказчик, возражая против заявленных требований, ссылался на отсутствие в законодательстве ограничений на количество заключаемых договоров, не превышающих 600 000 рублей, в том числе в отношении идентичных или однородных товаров, работ, услуг. Суд пришел к выводу, что оспариваемые контракты по своей сути образуют одну направленную на выполнение капитального ремонта сделку, искусственно раздробленную и оформленную на несколько контрактов, что приводит к ограничению доступа других хозяйствующих субъектов к участию в торгах. Признал все контракты недействительными^[3].

Отметим, что последствием признания контракта недействительным (ничтожным) в силу статьи 167 ГК РФ может стать обязывание вернуть все полученное по такой сделке, а в случае невозможности возвратить полученное или возместить его стоимость.

В деле А76-42954/2021 Комитет дорожного хозяйства без проведения конкурентных процедур заключил с 9 предпринимателями контракты на выполнение работ по посадке деревьев. Антимонопольный орган по результатам рассмотрения обращения Управления по экономической безопасности МВД установил, что все контракты имеют единую форму и предмет. Общая сумма выделенных денежных средств была разбита на 103 контракта, количество деревьев разделено по контрактам от 1 штуки. Антимонопольный орган признал в действиях Комитета и подрядчиков нарушение пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»: заключение антиконкурентного соглашения. Суды поддержали решение антимонопольного органа^[4].

Отметим, что за совершение подобных нарушений привлекают к административной ответственности по статье 14.32. КоАП РФ «Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности». Штрафы на должностное лицо органа власти – до 50 00 рублей или дисквалификация до 3 лет, на хозяйствующего субъекта – до 2/100 суммы выручки, но не менее 50 000 рублей.

Таким образом, несмотря на отсутствие ограничений по количеству и предмету сделок с единственным поставщиком, во избежание рисков у заказчика должны быть разумные и объективные причины для проведения малой закупки, объясняющие неэффективность или нецелесообразность проведения конкурентных процедур.

Особенности проведения закупок малого объема

Поскольку закупки малого объема проводятся в упрощенном порядке, при их проведении Законом о контрактной системе установлены ряд «послаблений». Рассмотрим их подробнее:

• Планирование закупок осуществляется в размере всего годового объема закупок. В отличие от иных закупок, информация о закупках, осуществляемых в соответствии с пунктом 4 или 5 части 1 статьи 93 ФЗ № 44-ФЗ, указывается в плане-графике одной строкой в размере годового объема финансового обеспечения (пп. «г») пункта 18 Положения о порядке формирования, утверждения планов-графиков закупок, утв. Постановлением Правительства России от 30.09.2019 № 1279).
• Составление и размещение в ЕИС извещения и (или) документации о закупке не требуется. Фактически закупка товаров, работ, услуг осуществляется путем заключения контракта с единственным поставщиком.
• Не устанавливаются преимущества субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям, учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов. Также не применяются ограничения допуска к закупкам товаров, происходящих из иностранных государств, преимущества товарам российского происхождения. А вот запреты допуска товаров иностранного происхождения, установленные постановлениями Правительства России, распространяются и на закупки малого объема. Такое же мнение выражает и Минфин России в письме от 15 .06.2020 № 24-05-07/51216.
• Расчет цены контракта с единственным поставщиком происходит по тем же правилам, что и при конкурентных процедурах. При этом контракт можно заключать как по полученной при расчете средней цене^[5], так и по наименьшей из предложенных^[6]. Включать обоснование НМЦК в контракт не требуется (часть 4 статьи 93 ФЗ № 44-ФЗ).
• Контракт может быть заключен в любой форме, предусмотренной Гражданским кодексом Российской Федерации для совершения сделок (часть 15 статьи 34 ФЗ № 44-ФЗ). Например, путем выдачи товарного или кассового чека при покупке товаров в розницу.

Также данный контракт может не содержать ряд обязательных для иных контрактов условий: об ответственности заказчика и поставщика, об ответственности заказчика и поставщика, о порядке и сроках оплаты, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки, о порядке предоставления поставщиком обеспечения гарантийных обязательств.

Вместе с тем, по мнению Минфина России^[7], в устной форме контракты с единственным поставщиком заключены быть не могут, поскольку в силу статьи 161 ГК РФ сделки юридических лиц между собой и с гражданами должны совершаться в письменной форме. Также отрицательно контрольные органы относятся к ретроактивной оговорке (условию в контракте, что его положения распространяются на отношения между сторонами, возникшие до подписания). По их мнению^[8], Закон о контрактной системе не допускает исполнения обязательств до заключения контракта.

• Сведения о заключении контракта с единственным поставщиком, отчет о его исполнении в Реестр контрактов ЕИС не направляются (п. 6 Правил ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, утв. Постановлением Правительства России от 27.01.2022 № 60).
• Получатели бюджетных средств, к которым статья 6 БК РФ относит государственные и муниципальные органы, государственные внебюджетные фонды, казенные учреждения, обязаны вести реестр закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов (часть 1 статьи 73 БК РФ).

Реестр должен содержать следующие сведения:

• краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;
• наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;
• цену и дату закупки.

Форма реестра разрабатывается заказчиком самостоятельно.

При этом, как указывает Минфин России^[9], бюджетные учреждения не обязаны вести реестр закупок, поскольку не перечислены в Бюджетном кодексе в качестве получателей бюджетных средств, имеющих право на принятие бюджетных обязательств от имени публично-правового образования. Вместе с тем мы рекомендуем заказчикам вести подобный реестр вне зависимости от своей организационно-правовой формы и включать в него сведения обо всех малых закупках. Это позволит оперативно учитывать все осуществляемые малые закупки с целью непревышения разрешенного годового объема.

Автоматизация закупок малого объема

В целях прослеживаемости малых закупок и расширения доступа к участию к ним на федеральном и региональном уровне предпринимались меры по внедрению автоматизации малых закупок. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.04.2018 № 824-р было предусмотрено создание Единого агрегатора торговли, получившего название «Березка» (далее по тесту – «ЕАТ «Березка», «агрегатор»). В соответствии с пунктом 6 указанного распоряжения большинство федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им казенных учреждений обязаны проводить закупки малого объема в соответствии с пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 ФЗ № 44-ФЗ на ЕАТ «Березка». Заказчики вправе осуществлять закупки без использования агрегатора при выявлении предложений с более низкой цене, чем на агрегаторе, или при отсутствии в нем товаров, работ, услуг, соответствующих потребностям заказчика.

Порядок проведения малых закупок с использованием ЕАТ «Березка» регулирует не Закон о контрактной системе, а Регламент функционирования самого агрегатора. Он заключается в следующем:

• Для осуществления закупки заказчик выбирает требуемый предмет закупки из классификатора или каталога товаров, работ, услуг и объявляет закупочную сессию. В объявлении о проведении закупочной сессии указывается стартовая цена, количество товара, место и сроки поставки товара / выполнения работ / оказания услуг, порядок оплаты, продолжительность срока подачи предложений (2 часа или 24 часа).
• Участники закупки, зарегистрированные на агрегаторе, в течение определенного заказчиком периода подают ценовые предложения. При подаче заявки участник должен внести обеспечительный платеж. По общему правилу, он равен 10% от стартовой цены закупки.
• Участник закупки, сделавший лучшее ценовое предложение, признается победителем. Контракт между заказчиком и победителем закупочной сессии заключается в ЕАТ «Березка» в течение 5 рабочих дней.

С 2013 года региональные власти также реализуют проекты автоматизации малых закупок, как правило, с использованием механизма электронного магазина. Вместе тем каждый субъект РФ устанавливает собственный порядок проведения малых закупок, использует разные информационные системы.

Указанные обстоятельства затрудняют участие в закупках, поскольку участникам требуется прохождение регистрации во множестве информационных систем и изучение разного порядка проведения малых закупок.

«Закупки с полки»

С апреля 2021 года вступила в силу часть 12 статьи 19 ФЗ № 44-ФЗ, вводящая электронные малые закупки, получившие название среди специалистов «закупки с полки». Такие закупки проводятся на тех же электронных площадках, что и электронные конкурентные закупки.

В настоящее время в рамках такой процедуры могут закупаться товары или права на использования программы для ЭВМ и (или) базы данных. Обратим внимание, что закупить товар данным способом возможно только при наличии в Каталоге товаров, работ, услуг соответствующей позиции с характеристиками товара^[10]. Максимальная цена контракта, заключаемого по результатам такой закупки, не может превышать 5 000 000 рублей, годовой объем – 100 миллионов рублей. При этом такие закупки не учитываются в составе годового объема закупок, предусмотренного частями 4 и 5 части 1 статьи 93 ФЗ № 44-ФЗ.

Порядок проведения «закупки с полки» регламентирован в части 12 статьи 93 ФЗ № 44-ФЗ. Суть данной процедуры заключается в следующем:

• Участники закупок публикуют на электронных площадках предварительные предложения о поставке товаров с указанием информации о предлагаемом товаре: наименовании и характеристике по КТРУ, страны происхождения, минимальном или максимальном количестве товара, наименовании субъекта РФ, куда возможна поставка, цене единицы товара и сроке действия предложения.
• В свою очередь заказчик при наличии потребности формирует и размещает в ЕИС извещение о закупке с указанием требований к товару, условиям поставки, требований к участникам закупок, установленных запретам, ограничениям и условиям допуска иностранного происхождения.
• В течение одного часа с момента размещения в ЕИС извещения об осуществлении закупки оператор электронной площадки определяет из числа всех размещенных предварительных предложений до 5 заявок на участие, соответствующих установленным в извещении требованиям, и содержащих наименьшие цены за единицу товара.
• Заказчик определяет победителя закупки исходя из наименьшей предложенной цены, которая не отклонена в связи с запретами, ограничениями и условиями допуска иностранных товаров. Контракт по итогам электронной малой закупки заключается в электронном виде через ЕИС в течение 2 рабочих дней со дня подведения итогов закупки.

В отличие от иных малых закупок, «закупка с полки» может быть обжалована в контрольных органах в порядке, предусмотренном главой 6 Закона о контрактной системы для конкурентных процедур.

Отметим, что данная разновидность малой закупки набирает все большую популярность среди заказчиков и участников закупок из-за своей быстроты и простоты проведения. Вместе с тем, невозможность использования «закупки с полки» в случае отсутствии характеристик в КТРУ ограничивает возможность ее применения.

Концепция по оптимизации закупок малого объема

26 июня 2024 года распоряжением Правительства России № 1636-р^[11] утверждена Концепция совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года (далее по тексту – «Концепция»). Для таких закупок планируют:

• установить единые правила их проведения;
• создать единый каталог товаров для малых закупок;
• установить единые требования к функционированию информационных систем, их взаимодействию и интеграции между собой;
• определить случаи, когда можно проводить малые закупки на бумаге;
• распространить контроль в сфере закупок на малые закупки.

Как запланировано в Концепции, большинство малых закупок должно будет проводиться в электронной форме с использованием механизма электронного магазина. Выбор поставщика будет осуществлять площадка. Отбор лучших по степени выгодности для заказчика предложений участников будет проходить автоматически из тех, которые поставщики разместили до закупки. Контракт будет заключаться в цифровом виде в ЕИС, а информация о нем – размещаться в реестре контрактов без дополнительных проверок. Оплату можно будет проводить в ЕИС. Действия участников закупок малого объема можно будет обжаловать в контрольном органе.

Случаи, когда малые закупки можно проводить в бумажной форме, будут существенно ограничены. Планируется разрешить закупки на бумаге:

• для нужд обороны и безопасности государства;
• для осуществления деятельности за пределами Российской Федерации;
• для осуществления деятельности на территории, на которой введено военное положение.
• для удовлетворения неотложных нужд в кратчайший срок, если сумма закупки не превышает 100 000 рублей. При этом разрешенный годовой объем таких закупок – не более 2 000 000 рублей. Информацию о заключении и исполнении «бумажных» контрактов также будет размещаться в ЕИС.

Постановлением от 13.08.2024 № 2144-р^[12] Правительство России утвердило План мероприятий по реализации Концепции. В частности, предусматривается:

• к октябрю 2024 года разработать унифицированную модель осуществления малой закупки;
• к декабрю 2024 года подготовить проект изменений в Закон о контрактной системе, предусматривающий порядок обжалования действий, совершаемых при проведении малых закупок;
• к июлю 2025 года начать формирование единого каталога товаров для малых закупок;
• к концу 2026 года завершить переход на новые правила проведения малых закупок.

Таким образом, Концепцией предусматривается перевод большинства малых закупок в электронный формат.

Подводя итоги, отметим, что закупки малого объема являются эффективной процедурой, позволяющей в короткие сроки удовлетворить потребности заказчика в необходимых товарах, работах, услугах. Вместе с тем, пользоваться данным инструментом стоит лишь в случаях нецелесообразности проведения конкурентных процедур с обязательным соблюдением установленных законом требований. Иначе велики риски наступления негативных последствий для обеих сторон контракта.

______________________

 

^[1] Постановление Верховного Суда РФ от 03.07.2023 № 74-АД23-3-К9.

^[2] Приговор Киевского районного суда города Симферополя от 20.04.2018 по делу № 1-46/2018.

^[3] Определение Верховного Суда РФ от 20.08.2024 № 306-ЭС24-13576 по делу № А12-23620/2023.

^[4] Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 12.12.2022 № Ф09-8286/22.

^[5] Письмо Минфина России от 06.08.2020 № 24-01-06/68958.

^[6] Письмо Минэкономразвития России от 26.10.2015 № ОГ-Д28-13651.

^[7] Информационное письмо Минфина России от 20.10.2023 № 24-01-07/99890 «О применении положений части 15 статьи 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ».

^[8] Письмо Минфина России от 03.08.2024. № 24-08-08/71743.

^[9] Письмо Минфина России от 19.09.2012 № 02-11-08/3805.

^[10] Письмо Минфина России от 10.08.2023 № 24-03-06/75075.

^[11] Распоряжение Правительства России от 26.06.2024 № 1636-р «Об утверждении Концепции совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года».

^[12] Распоряжение Правительства России от 13.08.2024 № 2144-р «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Концепции совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года и Плана мероприятий по созданию и ведению каталога, содержащего описание введенных в гражданский оборот товаров конкретного товарного знака, и (или) торговой марки, и (или) модели, созданного для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых в упрощенном порядке в пределах размеров сумм и годовых объемов, при которых допускается осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), для оперативного удовлетворения отдельных неотложных потребностей заказчика».

 

30 сентября 2024 года