Противоаварийные работы на объекте культурного наследия

 

21 апреля 2024 г.

 

В современных условиях геополитической и социальной нестабильности культурное наследие страны приобретает особое общественное значение. Культурное наследие сочетает в себе материальные, духовные и эстетические ценности, которые сохранились до наших дней, содержат опыт предыдущих поколений и составляют историческую память нации.

Правоотношения в области использования и охраны объектов культурного наследия (далее также – «ОКН») регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – «Закон № 73-ФЗ», «Закон об объектах культурного наследия»).

Объекты культурного наследия – это «объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры». Такие объекты представляют уникальную ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры. Они являются отражением исторических событий, «свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры», частью всемирного наследия (ст. 3 Закона № 73-ФЗ).

Значимость и ценность таких объектов для государства и общества обусловлена тем, что они входят в состав культурного кода каждого гражданина в отдельности и страны в целом. Их сохранность должна обеспечиваться «в интересах настоящего и будущего поколений» (преамбула к Закону № 73-ФЗ).

Государственную охрану и учет объектов культурного наследия, а также контроль за их использованием обеспечивает система органов государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (далее – «орган охраны»).

Обязанность по содержанию ОКН возлагается на правообладателя – лицо, владеющее объектом на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ). Если объект нуждается в ремонте или более серьезном восстановлении – именно правообладатель обеспечивает организацию, финансирование и реализацию необходимых мероприятий.

Статус ОКН, а также порядок и условия его использования отражены в охранном обязательстве – документе, который выдается правообладателю на конкретный объект и определяет обязанности по его использованию (п. 1 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ). Если объект нуждается в восстановительных работах – в охранном обязательстве устанавливается срок для их выполнения.

Большинство таких объектов в силу преклонного возраста, климатических воздействий и ненадлежащей эксплуатации находятся в полуразрушенном состоянии. Частая смена собственников, отсутствие финансирования, длительное невыполнение ремонта, небрежное использование приводят к аварийному состоянию, которое требует оперативного устранения.

В данной статье будет рассмотрен один из важных этапов сохранения ОКН – противоаварийные работы. Проанализируем процедуру и порядок выполнения таких работ, обратим внимание на сложные нюансы согласования противоаварийных мероприятий и предложим рекомендации по вопросам заключения договоров с подрядными организациями.

Понятие противоаварийных работ на ОКН

Противоаварийные работы являются одним из способов сохранения объекта культурного наследия. Под сохранением понимается поддержание не только физической целостности, но и историко-культурной ценности объекта (п. 1 ст. 40 Закона № 73-ФЗ).

Виды мер по сохранению ОКН перечислены в главе VII Закона № 73-ФЗ:

• консервация объекта, в том числе противоаварийные работы – мероприятия, направленные на защиту ОКН, которому угрожает быстрое разрушение. Цель таких работ – предотвращение ухудшения состояния «без изменения дошедшего до настоящего времени облика указанного объекта культурного наследия и без изменения предмета охраны объекта культурного наследия» (ст. 41 Закона № 73-ФЗ);
• ремонт – работы, целью которых является поддержание ОКН в эксплуатационном состоянии «без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны» (ст. 42 Закона № 73-ФЗ);
• реставрация – работы, которые выполняются в целях «выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия» (ст. 43 Закона № 73-ФЗ);
• приспособление объекта для современного использования – обеспечивают возможность современного использования ОКН и включают в себя реставрацию его элементов, представляющих историко-культурную ценность (ст. 44 Закона № 73-ФЗ).

Министерство культуры России в письме № 106-01-39/12-ГП от 27.05.2014 «Разъяснение о ремонтных и противоаварийных работах» (далее – «Письмо № 106-01-39/12-ГП») определяет консервацию как комплекс мероприятий, которые предохраняют объект от дальнейшего разрушения, обеспечивают защиту и укрепление его конструктивных частей и декоративных элементов без изменения исторически сложившегося облика.

Консервация, как правило, предполагает вывод действующего объекта из эксплуатации в целях укрепления и защиты его основных элементов. Однако на практике встречаются случаи, когда объект продолжает использоваться полностью или частично при параллельном проведении работ. Такие противоаварийные мероприятия возможны, если они не противоречат нормам и правилам безопасности проведения работ и допускаются проектной или рабочей документацией.

Противоаварийные работы являются одним из видов консервации и направлены на обеспечение физической сохранности объекта. Понятие «противоаварийных работ» раскрыто во многих национальных стандартах или ГОСТах. Анализ и сопоставление различных определений помогает выявить характерные черты данного вида работ.

Прежде всего, противоаварийные мероприятия носят экстренный характер^[1]. Их основная задача – остановить процесс разрушения объекта при максимальном сохранении всех подлинных конструкций и элементов^[2]. Состав таких работ зависит от степени и масштаба повреждений^[3]. В национальном стандарте о памятниках каменного зодчества отмечено, что необходимость противоаварийных работ определяется не только наличием риска разрушения и потери самого объекта, но также фактом опасности для жизни человека, находящегося на его территории^[4].

Противоаварийные работы должны выполняться обратимыми методами и материалами^[5]. Обратимость – это возможность при необходимости вернуть объект в состояние, в котором он находился до восстановительных работ. Например, использование материала, который можно удалить с поверхности, возведение внешних опорных конструкций здания или новых частей для его укрепления. Необратимые действия, напротив, создают неразрывную связь между старыми и новыми материалами или элементами и не предполагают возврат к исходному состоянию.

Таким образом, противоаварийные работы на ОКН можно охарактеризовать следующими отличительными признаками:

• аварийное состояние ОКН, угроза быстрого разрушения и утраты;
• срочный, экстренный характер работ;
• цель противоаварийных работ – оперативное предотвращение дальнейшего разрушения ОКН и обеспечение его физической сохранности;
• противоаварийные работы не должны изменять облик ОКН и не влекут изменение предмета охраны объекта культурного наследия;
• применение обратимых методов в работах и материалах.

Процедура противоаварийных мероприятий состоит из следующих этапов:

• получение задания на проведение противоаварийных работ;
• инженерно-техническое обследование ОКН;
• разработка проектной документации;
• получение разрешения на проведение противоаварийных работ;
• выполнение непосредственно противоаварийных работ;
• сдача-приемка выполненных работ органу охраны.

Как определить аварийное состояние ОКН?

Определение аварийности дано в Письме № 106-01-39/12-ГП, а также в ГОСТ Р 55567-2013 «Национальный стандарт Российской Федерации. Порядок организации и ведения инженерно-технических исследований на объектах культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие требования» (утв. приказом Росстандарта от 28.08.2013 № 665-ст (далее – «ГОСТ Р 55567-2013»)).

Аварийность объекта культурного наследия – это состояние, которое угрожает его физической сохранности. Аварийность подразумевает непрерывные процессы разрушения, видоизменения и потери материальных элементов объекта, в том числе аварийное состояние несущих конструкций, когда из-за естественного износа и внешних воздействий возникают деформации и повреждения, потеря прочности и несущей способности. Если меры по укреплению такого объекта не приняты, его дальнейшая эксплуатация невозможна в связи с опасностью пребывания в нем (Письмо № 106-01-39/12-ГП).

Такое понятие аварийности соответствует подходу, сформированному в национальных стандартах. Согласно ГОСТам аварийность – категория технического состояния объекта или его части (конструкции), имеющая повреждения или деформацию, которые снижают несущую способность и содержат опасность обрушения^[6]. Согласно ГОСТ Р 55567-2013 предаварийным или аварийным признается объект, имеющий повреждения, которые «свидетельствуют о непригодности конструкций к эксплуатации, об опасности их обрушения и опасности пребывания людей в зоне расположения конструкций» (столбец первый раздела IV Таблицы В.1 Приложения В к ГОСТ Р 55567-2013).

Подробный алгоритм для определения аварийного статуса ОКН изложен в ГОСТ Р 55567-2013 (раздел IV Таблицы В.1 Приложения В) и предполагает детальную оценку всех конструктивных элементов:

• сильные повреждения в каменной кладке (на глубину до 40% толщины);
• снижение прочности камней и раствора на 30 – 50%;
• снижение несущей способности каменных конструкций до 50%, трещины в несущих стенах и столбах;
• смещение стен, столбов и фундаментов;
• трещины в несущих железобетонных конструкциях несущих стен;
• ржавчина, вызывающая уменьшение площади сечения арматуры более 15%, прогибы в металлических конструкциях более 1/75 пролета;
• потеря устойчивости металлических конструкций, трещины в сварных швах;
• состояние перекрытий, лестниц и сводов характеризуется наличием трещин и сдвигов в сопряжениях;
• общий износ объекта должен быть свыше 40%.

Следует учитывать, что для отдельных категорий ОКН в ГОСТах установлены особые критерии аварийности.

Например, памятник деревянного зодчества признается аварийным по следующим признакам^[7]:

• разрушение конструктивных элементов объекта (фундаментов, стен, кровельных покрытий);
• нарушение условий гидроизоляции;
• деформация деревянных конструкций: например, крен или неравномерная осадка сруба по периметру, выпучивание стен;
• биологические повреждения: загнивание древесины, наличие плесени, мхов и лишайников, водорослей, прорастание древесины цветочными растениями, повреждение насекомыми.

Аварийное состояние памятников каменного зодчества определяется по наличию трещин, отшелушиванию и осыпанию материала, ослаблению каменной кладки и переувлажнению, утрате конструктивной надежности, проседанию фундамента^[8]. Об аварийном состоянии монументальной живописи свидетельствует активное осыпание красочного слоя или грунта, шелушение красочного слоя, его отставание от основы, деструкция основы^[9]. Аварийное состояние объектов ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства характеризуется такими признаками, как усыхание деревьев, эрозия почвы, зарастание сорной растительностью^[10].

Задание на проведение противоаварийных работ на ОКН

Первый шаг реализации противоаварийных мероприятий – получение задания органа охраны на проведение работ по сохранению ОКН (пункты 1 и 3 ст. 45 Закона № 73-ФЗ). В зависимости от статуса объекта такое задание выдает федеральный, региональный или муниципальный орган охраны.

Порядок выдачи задания определен приказом Министерства культуры России от 08.06.2016 № 1278 «Об утверждении порядка выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» (далее – «Приказ № 1278»). Кроме того, с учетом статуса объекта применяются административные регламенты о предоставлении госуслуги по выдаче такого задания:

• административный регламент предоставления государственной услуги по выдаче задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, утвержденный приказом Министерства культуры России от 30.07.2012 № 811 (далее – «Регламент № 811»);
• административный регламент предоставления Министерством культуры Российской Федерации государственной услуги по выдаче разрешения и задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения, утвержденный приказом Министерства культуры России от 28.06.2012 № 683 (далее – «Регламент № 683»).

Общая процедура выдачи задания единообразна и не слишком трудоемка – заявителю достаточно направить в орган охраны пакет документов (п. 6 Приказа № 1278, п. 16.1 Регламента № 811, п. 16.1 Регламента № 683):

• заявление по установленной форме;
• документ, подтверждающий полномочия лица, подписавшего заявление о выдаче задания;
• копию документа о праве собственности или владения объектом культурного наследия.

Заявление в орган охраны на выдачу задания подает собственник (физическое лицо либо юридическое лицо) или иной законный владелец объекта культурного наследия (п. 4 Приказа № 1278, п. 2 Регламента № 811, п. 2 Регламента № 683).

Нормативный срок выдачи задания составляет 30 рабочих дней с даты принятия документов (п. 5 Приказа № 1278, п. 14 Регламента № 811, п. 14 Регламента № 683).

В выдаче задания может быть отказано только по нескольким указанным в законе причинам (п. 7 Приказа № 1278, п. 20.1 Регламента № 811, п. 20.1 Регламента № 683):

• если заявленные работы по сохранению объекта не соответствуют требованиям законодательства или условиям охранного обязательства;
• если заявление подписано неуполномоченным лицом;
• если заявитель представил неполный пакет документов.

Поскольку одним из последующих этапов противоаварийных мероприятий является получение разрешения органа охраны на выполнение работ, рассмотрим, в чем заключается отличие этих двух документов – задания и разрешения.

• Задание и разрешение оформляются на различных этапах процесса восстановления объекта. Задание необходимо получить до начала реализации всех мероприятий по сохранению, тогда как разрешение на противоаварийные работы выдается после разработки проекта и заключения договоров на выполнение работ, а также на авторский и технический надзор.
• В задании содержится общая (в некотором смысле справочная) информация о процедуре сохранения объекта. По сути, задание представляет собой краткую дорожную карту, в которой отмечены основные этапы восстановления – провести техническое обследование, разработать проект, выполнить работы. В задании перечислены общие нормативные требования к составу рабочей документации, к процедуре ее экспертизы и согласования, требования к авторскому и техническому надзору. Разрешение на выполнение работ содержит более краткие и конкретные сведения – реквизиты договора с подрядчиком, наименование проектной документации, сведения о лицах, осуществляющих авторский и технический надзор.
• Заявителем при получении задания может быть только правообладатель ОКН (собственник или законный владелец). Документы на выдачу разрешения всегда получает организация, выполняющая работы по сохранению ОКН, то есть заявителем является подрядчик.
• Задание является бессрочным документом. Оно прекращает свое действие только в случае исключения объекта из перечня ОКН. Разрешение имеет четко ограниченный срок действия, который соответствует сроку выполнения работ, указанному в договоре подряда.

Следует отметить, что задание и разрешение не являются взаимозаменяемыми. Для соблюдения процедуры правообладатель должен получить в органе охраны оба документа.

Инженерно-техническое обследование аварийного ОКН

До начала противоаварийных работ необходимо провести инженерно-техническое обследование объекта. Аварийность должна быть зафиксирована актом технического состояния, который служит основанием для разработки проекта первоочередных мероприятий (Письмо № 106-01-39/12-ГП). Порядок обследования закреплен в ГОСТ Р 55567-2013.

Следует учитывать, что подобное обследование предназначено не только для выявления аварийности, оно также необходимо при выполнении иных работ по сохранению ОКН (ремонт, реставрация, приспособление для современного использования). В ходе исследования изучается состояние объекта: основание и фундамент, материалы конструкций, температурно-влажностный режим и экологическое состояние помещений.

Инженерная организация, выполняющая данное обследование, должна соответствовать ряду требований (пункты 4.1, 4.2, 4.3 ГОСТ Р 55567-2013):

• наличие лицензии на деятельность по сохранению ОКН;
• квалифицированные сотрудники с соответствующим опытом;
• собственная лабораторная и материально-техническая база или наличие данных условий у привлеченных субподрядчиков.

Техническое обследование выполняется до начала проектных работ (п. 4.8 ГОСТ Р 55567-2013). Однако отчет о результатах инженерно-технического обследования может включаться в состав научного проекта как составная часть исходно-разрешительной документации.

В стандарте четко определена периодичность проведения такого обследования (п. 4.6 ГОСТ Р 55567-2013):

• если объект находится в исправном и работоспособном состоянии – не реже 1 раза в 5 лет;
• если объект находится в ограниченно работоспособном состоянии – не реже 1 раза в 3 года;
• если объект находится в аварийном состоянии – ежегодно;
• после проведения работ по сохранению объекта – не позднее чем через 2 года после завершения работ.

Эту периодичность необходимо строго соблюдать при проведении любых мероприятий по сохранению ОКН, в том числе противоаварийных. Нередки ситуации, когда разработка проекта и производство восстановительных работ затянулись, а также с момента первоначального технического обследования прошел год, а повторное обследование не выполнялось. В таком случае у заказчика возникнут проблемы при сдаче результатов работ органу охраны, поскольку в приемке будет отказано по формальному признаку: несоблюдение требований пункта 4.6 ГОСТ Р 55567-2013 и отсутствие в составе документации результатов повторного инженерно-технического обследования.

Разработка проектной документации в отношении ОКН

В соответствии с п. 1 ст. 45 Закона № 73-ФЗ работы по сохранению ОКН выполняются на основании проектной документации, которая должна быть согласована органом охраны. Буквальное толкование этой нормы говорит о том, что согласование проекта является универсальным требованием и применяется ко всем видам работ по сохранению без исключения, включая консервацию и противоаварийные мероприятия. Однако на практике разработка документации для противоаварийных работ выполняется в особом порядке. Рассмотрим общие требования к проектированию сохранных работ и разберемся, в чем заключается специфика «противоаварийного» проекта.

Процесс подготовки и согласования проектной документации в отношении ОКН зависит от характера самих работ. Это следует из статьи 45 Закона № 73-ФЗ и разъясняется в письме Министерства культуры РФ от 24.03.2015 № 90-01-39-ГП (далее – «Письмо № 90-01-39-ГП»).

1. Работы, затрагивающие конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности ОКН.

Такие работы предполагают изменение исторически сложившейся конструктивной схемы и объемно-планировочной структуры объекта: его параметров, частей (площади, объема), а также замену и (или) восстановление несущих конструкций, кроме замены или восстановления отдельных элементов.

В этом случае выполнение работ должно осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, включая получение градостроительного плана земельного участка, наличие технических условий подключения (технологического присоединения) к инженерным сетям, получение разрешения на строительство, осуществление государственного строительного надзора, выдачу разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Соответственно, проектная документация на такие работы выполняется по правилам проектирования при строительстве и реконструкции согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» (п. 4 ст. 45 Закона № 73-ФЗ). Проект подлежит государственной или негосударственной экспертизе с учетом требований Градостроительного кодекса РФ (статьи 48, 49 Градостроительного кодекса РФ).

2. Работы, которые не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности ОКН:

• предполагают сохранение исторически сложившейся конструктивной схемы и объемно-планировочной структуры объекта;
• связаны только с заменой и (или) восстановлением строительных конструкций объекта, кроме несущих конструкций;
• связаны с устройством, заменой и (или) восстановлением систем и сетей инженерно-технического обеспечения;
• связаны с заменой отдельных элементов несущих конструкций на аналогичные или иные улучшенные, а также с восстановлением указанных элементов.

Процедура согласования и выполнения таких работ не подпадает под действие Градостроительного кодекса РФ и регулируются нормами Закона № 73-ФЗ. Научно-проектная документация разрабатывается с учетом требований ГОСТ Р 55528-2013 Состав и содержание научно-проектной документации по сохранению объектов культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие требования. (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 28.08.2013 № 593-ст) (далее – «ГОСТ Р 55528-2013»). Научный проект сначала должен пройти историко-культурную экспертизу, потом его необходимо согласовать с органом охраны (ст. 30, п. 1 ст. 45 Закона № 73-ФЗ, постановление Правительства России от 15.07.2009 № 569 «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе»)^[11].

Противоаварийные работы, учитывая их специфику (срочный характер, обратимые методы и недопустимость изменения облика объекта) не затрагивают конструктивные характеристики объекта. Следовательно, подготовка «противоаварийной» проектной документации не регулируется нормами Градостроительного кодекса РФ и выполняется по правилам законодательства об объектах культурного наследия.

Согласно разъяснениям Министерства культуры России, проект первоочередных противоаварийных и консервационных мероприятий включается в состав научно-проектной документации в раздел «Предварительные работы» (Письмо № 106-01-39/12-ГП, п. 7.2.1 ГОСТ Р 55528-2013). «В рамках неотложных мер по сохранению памятника необходимо проведение противоаварийных работ для предотвращения полной его утраты параллельно с продолжающейся разработкой научно-проектной документации, предусмотренной заданием на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия. После завершения разработки полного объема научно-проектной документации, предусмотренной заданием на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, она подлежит согласованию в установленном порядке» (Письмо № 106-01-39/12-ГП).

Необходимо отметить, что изложенный в Письме № 106-01-39/12-ГП алгоритм подготовки проекта не следует понимать буквально. Поскольку противоаварийные мероприятия имеют срочный характер и направлены на предотвращение утраты объекта, их подготовка может осуществляться в упрощенном и ускоренном порядке: противоаварийный проект не требует проведения историко-культурной экспертизы и согласования с органом охраны.

В письме Министерства культуры России от 16.10.2015 № 338-01-39-ГП «О Методических рекомендациях по разработке научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – «Письмо от 16.10.2015 № 338-01-39-ГП») содержится перечень документации, которая не подлежит историко-культурной экспертизе и не нуждается в согласовании с органом охраны. В указанный перечень включена рабочая документация на консервационные и противоаварийные работы (пункты 6.2.2 и 6.3.2 Письма от 16.10.2015 № 338-01-39-ГП).

Также это подтверждают административные регламенты, устанавливающие порядок выдачи разрешения на работы по сохранению ОКН на федеральном и региональном уровне. Для получения разрешения на реставрацию или приспособление объекта заявитель помимо самого проекта должен предоставить подтверждение положительной экспертизы и согласование проекта с органом охраны (п. 5.2. Приказа Министерства культуры России от 21.10.2015 № 2625 «Об утверждении порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» (далее – «Приказ № 2625»), п. 16.2.2 Регламента № 811, п. 16.2.2 Регламента № 683). Тогда как для разрешения на противоаварийные работы в пакете документов предоставляется только проектная (рабочая) документация, экспертиза или согласование проекта в составе необходимых документов не указаны (п. 5.3 Приказа № 2625, п. 16.2.3 Регламента № 811, п. 16.2.3 Регламента № 683).

Кроме того, в 2017 году Министерством культуры РФ изданы разъяснения о подготовке проекта на сохранение объектов культурного наследия, у которых нет собственника или законного владельца. В этом случае проектная документация на консервацию и противоаварийные работы также не требует согласования с органом охраны^[12].

Слишком буквальное толкование перечисленных норм может привести к тактическим ошибкам при подготовке проекта противоаварийных мероприятий:

• завершение полного цикла подготовки научно-проектной документации, включая ее экспертизу и согласование, до начала фактического проведения противоаварийных работ, что влечет значительные потери времени и повышает риск разрушения и утраты объекта;
• оформление научно-проектной документации в полном объеме согласно ГОСТ Р 55528-2013, но без проведения ее экспертизы и согласования, и представление такого проекта в составе документов для получения разрешения на противоаварийные работы.

В последнем случае в выдаче разрешения заявителю будет отказано по формальному основанию: научный проект подлежит обязательной историко-культурной экспертизе и должен быть согласован с органом охраны.

Следует учитывать: противоаварийный проект состоит из пояснительной записки, рабочей документации и сметных расчетов, этих разделов достаточно для получения разрешения на работы (Письмо № 106-01-39/12-ГП, п. 7.2.1 ГОСТ Р 55528-2013). Поскольку объекту угрожает быстрое разрушение, проект должен «учитывать исключительно мероприятия, связанные с выведением объекта из аварийного состояния» (п. 2.4 Письма от 16.10.2015 № 338-01-39-ГП). Наличие в составе данной документации иных разделов, характерных для научного проекта, например, «Комплексные научные исследования», «Инженерные изыскания», «Проект реставрации и приспособления», принципиально меняет статус проекта и предполагает необходимость согласовательных процедур. Поскольку наименование проекта противоаварийных мероприятий должно соответствовать его характеру и содержанию, рекомендуется назвать такой документ именно «рабочая документация» или «проект противоаварийных мероприятий». Не следует использовать наименование «научный проект» или «научно-проектная документация».

Таким образом, на этапе разработки проекта рекомендуется учитывать следующее:

• проект на противоаварийные работы не нужно сдавать на экспертизу и согласовывать с органом охраны;
• для противоаварийных работ не обязательно изготавливать полноценный научный проект;
• противоаварийный проект состоит из пояснительной записки, рабочей документации и сметы;
• наименование противоаварийного проекта должно быть корректным и соответствовать содержанию.

Авторский надзор и научное руководство

Несмотря на упрощенный порядок подготовки проекта, противоаварийные работы должны выполняться при обязательном участии авторского надзора и технического надзора. Это следует из статей 41 и 45 Закона об объектах культурного наследия и подтверждается административными регламентами: для получения разрешения на противоаварийные работы необходимо предъявить заключенные договоры на авторский и технический надзор.

1. Авторский надзор за противоаварийными работами на ОКН.

Порядок проведения авторского надзора за выполнением работ по сохранению, в том числе противоаварийных, регламентируется ГОСТ Р 56200-2014 Национальный стандарт Российской Федерации. Научное руководство и авторский надзор при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия. Основные положения (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 30.10.2014 № 1460-ст) (далее – «ГОСТ Р 56200-2014»). Научное руководство, хотя и выделяется в нормативных документах как самостоятельное направление контроля за работами, по сути является составной частью авторского надзора и осуществляется тем же самым лицом, которое ведет авторский надзор.

Функция авторского надзора по умолчанию возлагается на организацию, которая разработала проект (п. 4 ст. 45 Закона № 73-ФЗ, п. 4.6 ГОСТ Р 56200-2014). Если проект выполнялся проектантами-субподрядчикам по поручению генерального проектировщика, таким субподрядчикам может быть поручен и авторский надзор, при этом научное руководство в любом случае осуществляет генеральный проектировщик (пункты 5.2 и 5.3. ГОСТ Р 56200-2014).

В ходе реализации работ у заказчиков часто возникает вопрос о том, возможно ли поручить авторский надзор другой организации, которая автором проекта не является. Это возможно, но в строго определенных случаях (п. 4.8 ГОСТ Р 56200-2014):

• если неизвестно местонахождение автора проекта;
• если автор проекта отказался от осуществления научного руководства и авторского надзора;
• в случае ликвидации проектной организации – автора проекта;
• в случае приостановления или аннулирования лицензии проектной организации – автора проекта.

Таким образом, для поручения авторского надзора и научного руководства другой проектной организации заказчику следует получить письменный отказ автора проекта от выполнения указанных функций либо располагать письменными подтверждениями иных обстоятельств, перечисленных в пункте 4.8. ГОСТ Р 56200-2014.

2. Технический надзор за противоаварийными работами на ОКН.

Технический надзор за выполнением любых работ по сохранению ОКН, в том числе противоаварийных, регламентируется ГОСТ Р 56254-2014 Национальный стандарт Российской Федерации. Технический надзор на объектах культурного наследия. Основные положения (утв. приказом Росстандарта от 26.11.2014 № 1803-ст) (далее – «ГОСТ Р 56254-2014»).

Основные отличия технического надзора от авторского надзора:

• технический надзор контролирует соответствие работ по видам и объемам проектной документации, смете, результатам инженерно-геологических изысканий, а также требованиям специальных технических норм и правил;
• авторский надзор контролирует соответствие выполняемых работ проекту по всем параметрам, при этом в части научного руководства обеспечивается сохранность элементов подлинного облика объекта культурного наследия;
• технический надзор могут выполнять не только авторы-разработчики проекта, но иные лица на договорной основе или сам заказчик при наличии специализированной структуры (управление, служба, отдел) и квалифицированных сотрудников (п. 4.5 ГОСТ Р 56254-2014);
• корректировать проектные решения и смету имеет право только лицо, осуществляющее авторский надзор. Лицо, выполняющее технический надзор, вносить такие корректировки не может.

3. Особенности закупок услуг авторского и технического надзора в отношении объекта культурного наследия.

В соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – «44-ФЗ») контракт на проведение авторского надзора и технического надзора за выполнением работ по сохранению объекта культурного наследия признается закупкой у единственного поставщика при условии, если он заключен с автором проекта.

Соответственно, если автор проекта отказался от выполнения авторского надзора, ликвидирован, не располагает действующей лицензией или неизвестно его местонахождение, заказчик, работающий по 44-ФЗ, может заключить контракт на услуги по авторскому надзору следующими способами:

• закупка у единственного поставщика на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 44-ФЗ, если цена закупки не превышает 600 000 рублей;
• с использованием конкурентной процедуры^[13].

Контракт на технический надзор также может быть заключен посредством проведения торгов. Отличие заключается в том, что для технического надзора способ закупки определяется по усмотрению заказчика и не поставлен в зависимость от конкретных обстоятельств, таких как отказ автора проекта, ликвидация проектной организации и прочее.

Организациям, работающим по 44-ФЗ, следует помнить, что противоаварийные работы на объектах культурного наследия не подпадают под действие п. 9 ч. 1 ст. 93 44-ФЗ. Названный пункт позволяет заключать контракты с единственным поставщиком, когда такая необходимость вызвана авариями или чрезвычайными ситуациями и обстоятельствами. Некоторые заказчики, руководствуясь этим пунктом закона, заключают контракт с единственным поставщиком на противоаварийный ремонт ОКН. Такие закупки считаются нарушением 44-ФЗ, поскольку аварийное состояние объекта обусловлено ненадлежащим обслуживанием и использованием, а не аварией^[14]. Поэтому если заказчик работает по 44-ФЗ, выбор подрядчика для проведения непосредственно работ на объекте необходимо осуществлять посредством конкурентных процедур.

Заказчикам, работающим на основании Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – «223-ФЗ»), закон предоставляет гораздо больше свободы в заключении договоров. Перечень оснований для закупки у единственного поставщика по 223-ФЗ заказчик определяет самостоятельно в положении о закупке (ст. 3.6 223-ФЗ). Таким образом, заказчик имеет возможность установить в положении, что любые закупки, осуществляемые с целью сохранения ОКН, могут заключаться в форме договоров с единственным поставщиком при наличии повышенного риска повреждения или утраты объекта. Учитывая срочный и экстраординарный характер противоаварийных работ (предотвращение ОКН от разрушения), целесообразно предусмотреть в положении о закупке, что реализация любых противоаварийных мероприятий является основанием для заключения договора с единственным поставщиком, включая договор на разработку проекта, выполнение работ на объекте, авторский и технический надзор.

Однако таким способом закупки не следует злоупотреблять даже заказчику, работающему по 223-ФЗ, поскольку антимонопольные органы, проверяя законность заключенных с единственным поставщиком договоров, всегда учитывают конкурентную ситуацию на рынке и обоснованность такой формы закупки. Если состояние объекта и иные обстоятельства позволяют собственнику организовать конкурентные процедуры – желательно сделать выбор в пользу торгов. Это снизит риски замечаний со стороны антимонопольного органа, поскольку на рынке присутствует достаточно широкий выбор подрядчиков, выполняющих подобные работы.

Разрешение на противоаварийные работы на ОКН

Перед выполнением противоаварийных работ необходимо получить разрешение органа охраны, без него какие-либо фактические действия на объекте недопустимы (п. 1 ст. 45 Закона № 73-ФЗ). Подрядчик не вправе приступить к работам до даты выдачи разрешения и осуществлять работы после дня окончания срока его действия.

В зависимости от статуса ОКН разрешение выдает федеральный, региональный или муниципальный орган охраны. Общий порядок выдачи разрешения установлен Приказом № 2625, также с учетом статуса объекта процедуру определяют административные регламенты. На федеральном уровне это Регламент № 811 и Регламент № 683. В качестве примера регионального нормативного документа в данной статье будем использовать распоряжение Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 22.03.2019 № 138-р «Об утверждении Административного регламента Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия» (далее – «Распоряжение № 138-р»).

В целом на всех уровнях процедура выдачи разрешения единообразна. Заявитель должен представить в орган охраны пакет документов (п. 5.3 Приказа № 2625, п. 16.2.3 Регламента № 811, п. 16.2.3 Регламента № 683, п. 2.6.3 Распоряжения № 138-р):

• заявление на выдачу разрешения по установленной форме;
• проектная (рабочая) документация;
• копия документа на проведение авторского надзора (договор или приказ о назначении лица, ответственного за авторский надзор);
• копия документа на проведение научного руководства (приказ о назначении лица, ответственного за научное руководство);
• копия документа на проведение технического надзора (договор или приказ о назначении лица, ответственного за технический надзор);
• копия договора подряда на выполнение работ по сохранению объекта.

Важно учитывать: в отличие от заявления на выдачу задания, заявление на получение разрешения подает не собственник (правообладатель) объекта, а лицензированная организация. Соответственно, разрешение на противоаварийные работы оформляет, подписывает и подает подрядчик, который будет выполнять работы.

Нормативный срок выдачи разрешения составляет 30 рабочих дней с даты регистрации заявления. В некоторых регламентах для рассмотрения документов, представленных не на бумажном носителе, а через Единый портал Госуслуг, предусмотрен более короткий срок – 15 рабочих дней (подп. 2 п. 4(1) Приказа № 2625, п. 2.4 Распоряжения № 138-р).

Разрешение выдается на определенный срок, который указан точной календарной датой, и продление срока действия разрешения невозможно. Поэтому если по какой-то причине работы затянулись, необходимо получить новое разрешение, то есть вновь сформировать пакет документов, подать заявление в орган охраны и ожидать 30 рабочих дней. Работы при этом следует приостановить с момента истечения срока разрешения.

Срок действия разрешения орган охраны определяет на основании срока выполнения работ, указанного в договоре с подрядчиком. Как правило, заказчик устанавливает договорной срок для фактического производства работ на объекте, в пределах которого подрядчик обязуется завершить работы. При этом не учитывается, что сроки могут затянуться по различным причинам – изменение объема и состава работ, замечания со стороны заказчика и авторского надзора, устранение подрядчиком выявленных недостатков, наконец, просто медлительность подрядчика и срыв договорных сроков. Также договорной срок далеко не всегда не включает в себя период сдачи-приемки работ органу охраны, который составляет в среднем 2 – 3 месяца. Кроме того, по итогам приемки у органа охраны могут возникнуть замечания, которые потребуют продолжения физических работ на объекте для их устранения. Срок разрешения, который соответствует договорному сроку выполнения работ, к данному моменту, как правило, уже истек, и подрядчик не вправе осуществлять какие-либо действия на объекте.

Таким образом, и без того затянувшиеся противоаварийные мероприятия приходится отложить на период получения нового разрешения. Чтобы избежать потери времени, целесообразно сразу оформить разрешение с учетом максимального срока. Для этого в договоре заказчик может применить различные конструкции, которые, с одной стороны, установят для подрядчика лимитированные сроки выполнения работ на объекте, с другой стороны, позволят органу охраны выдать разрешение с учетом всех возможных задержек.

Например, можно определить в договоре максимальный общий срок реализации работ, в состав которого будет входит период сдачи-приемки работ органу охраны, и установить для подрядчика промежуточные сроки выполнения непосредственно физических работ на объекте. В целях соблюдения баланса интересов сторон следует уточнить, что ответственность за просрочку подрядчик будет нести только за нарушение сроков физического производства соответствующих этапов работ, исключая стадию сдачи-приемки в орган охраны. Такое условие будет справедливым, поскольку сдачу-приемку работ органу охраны по закону обеспечивает не подрядчик, а лицо, осуществляющее авторский надзор, совместно с заказчиком.

Таким образом, на этапе получения разрешения рекомендуется учитывать следующее:

• договор подряда, договор на авторский надзор и договор на технический надзор должны быть заключены до получения разрешения;
• проектная (рабочая) документация должна быть готова до получения разрешения;
• заявление и документы на выдачу разрешения формирует и подает в орган охраны подрядчик, а не заказчик;
• разрешение на проведение работ не может быть продлено. Если работы вышли за рамки срока действия разрешения – их необходимо прекратить до получения нового разрешения;
• рекомендуется установить в договоре подряда сроки таким образом, чтобы подрядчик был обязан своевременно выполнить работы на объекте, а заказчик имел возможность получить разрешение с учетом всех возможных задержек.

Лицензирование противоаварийных работ на ОКН

К работам по сохранению ОКН допускаются только лица, имеющие лицензию на соответствующую деятельность (п. 6 ст. 45 Закона № 73-ФЗ, п. 48 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – «Закон № 99-ФЗ»)). Это базовое правило распространяется и на противоаварийные мероприятия.

Лицензирование деятельности по сохранению ОКН урегулирована постановлением Правительства России от 28.01.2022 № 67 «О лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – «Постановление № 67»). В приложении № 1 к Положению № 67 (далее – «Приложение») установлено 14 лицензируемых видов деятельности.

Разберемся, как применяется законодательство о лицензировании к процедуре противоаварийных работ, и какие моменты следует учитывать при выборе подрядной организации.

1. Лицензирование при инженерно-техническом обследовании объекта.

Необходимость лицензии на такое обследование вытекает из пункта 4.1. ГОСТ Р 55567-2013^[15]. Поскольку этот вид работ связан с исследованием состояния объекта и не предполагает выполнение непосредственно физических противоаварийных работ на объекте, он относится к категории 1 вида деятельности согласно Приложению: «Разработка проектной документации по консервации, реставрации и воссозданию объектов культурного наследия».

2. Лицензирование при разработке проектной (рабочей) документации.

Несмотря на то, что для противоаварийных работ не требуется изготовление полноценного научного проекта и достаточно рабочей документации, требования к проектной организации в данном случае такие же строгие, как при ремонте или реставрации объекта. Проектировщик должен обладать лицензией (п. 4.5 ГОСТ Р 55528-2013, п. 2.1 Письма № 338-01-39-ГП). Если сметные расчеты выполняет другая организация, она также должна иметь лицензию на проектирование (пункты 4.7 и 5.5 Письма № 338-01-39-ГП).

В настоящее время разработка противоаварийных проектов подпадает под вид деятельности, указанный в пункте 1 Приложения: «Разработка проектной документации по консервации, реставрации и воссозданию объектов культурного наследия». Следует отметить, что в такой редакции этот пункт действует до 01.09.2024. После указанной даты в силу вступит новая редакция: «Разработка проектной документации и технический надзор за проведением работ по консервации, реставрации и воссозданию объектов культурного наследия, а также по их приспособлению для современного использования, включая реставрацию представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия».

Если разработчик проекта привлекает субподрядчика, то ответственность перед заказчиком за наличие у субподрядчика лицензии несет разработчик (п. 3.3 Письма № 338-01-39-ГП).

3. Лицензирование подрядчика, выполняющего противоаварийные работы.

Выполнение противоаварийных работ также является лицензируемым видом деятельности (п. 3 ст. 45 Закона № 73-ФЗ, п. 4.12 ГОСТ Р 55528-2013). Поскольку такие работы являются разновидностью консервации, они подпадают под действие сразу нескольких пунктов 5 – 12 Приложения, каждый из которых предусматривает работы по консервации ОКН.

Необходимость и выбор конкретного вида лицензии зависит от специфики выполняемых работ: это может быть сохранение оснований, фундаментов, кладок и ограждающих конструкций объекта (пункт 5), металлических конструкций и деталей (п.6), деревянных конструкций и деталей (пункт 7), декоративно-художественных покрасок, штукатурной отделки и архитектурно-лепного декора (пункт 8), конструкций и деталей из естественного и искусственного камня (пункт 9), сохранение скульптуры и декоративно-прикладного искусства (пункт 10), сохранение живописи (пункт 11) или исторического ландшафта и произведений садово-паркового искусства (пункт 12).

4. Лицензирование авторского надзора.

Организация, осуществляющая авторский надзор и научное руководство, по определению является проектной. Соответственно, такая организация должна иметь лицензию на вид деятельности, указанный в пункте 1 Приложения: «Разработка проектной документации по консервации, реставрации и воссозданию объектов культурного наследия» (п. 4.7 ГОСТ Р 56200-2014).

5. Лицензирование технического надзора.

До недавнего времени ситуация с лицензированием технического надзора за работами на объектах культурного наследия обстояла неоднозначно. С одной стороны, п. 1 ст. 40 Закона № 73-ФЗ прямо относит технический надзор к видам работ по сохранению, а это автоматически подразумевает наличие лицензии. Также в пункте 4.2 ГОСТ Р 56254-2014 указано, что технический надзор осуществляют лица, ведущие разработку проектной документации и имеющие соответствующую лицензию.

С другой стороны, в перечне лицензируемых видов деятельности технический надзор до недавнего времени не был указан. С 01.09.2024 в силу вступает новая редакция Положения, согласно которой технический надзор будет включен в пункты лицензируемых работ, связанных с проектированием. Соответственно, до 01.09.2024 для осуществления технического надзора за проведением противоаварийных работ необходима лицензия согласно пункту 1 Приложения: «Разработка проектной документации по консервации, реставрации и воссозданию объектов культурного наследия»^[16].

Помимо лицензии любая подрядная организация должна иметь в штате аттестованных работников, имеющих профильное образование, квалификацию и стаж работы в области сохранения ОКН не менее 3 лет за последние 10 лет (п. 6 ст. 45 Закона об объектах культурного наследия, п. 4 Закона № 67-ФЗ).

Законом предусмотрено регулярное подтверждение соответствия лицензиата лицензионным требованиям (п. 13 Постановления № 67, ст. 19.3 Закона № 99-ФЗ). Организации, работающее с ОКН, должны проходить такое подтверждение каждые 5 лет. Если срок подтверждения лицензии пропущен – ее действие будет приостановлено, что автоматически лишает организацию права проводить любые сохранные работы. В результате проектировщик или подрядчик вынужден будет прекратить деятельность до момента подтверждения статуса лицензии. Такая ситуация может повлечь нарушение договорного срока выполнения работ. Несмотря на то, что обеспечение непрерывного действия лицензии – это обязанность и ответственность подрядчика, заказчику рекомендуется при проверке лицензии учитывать сроки ее выдачи и при необходимости контролировать подтверждение ее легитимности. Проверить наличие и статус лицензии можно на официальном сайте Министерства культуры России.

Организациям, которые работают по 44-ФЗ или 223-ФЗ, следует проявить особое внимание при подготовке конкурсных процедур. Требования к участникам о наличии лицензии должны быть сформулированы максимально корректно. Перед заказчиком стоит двойная задача:

• привлечь подрядчика, обладающего такой лицензией, которая позволит ему выполнить все задачи, установленные контрактом;
• исключить риски подачи жалоб в антимонопольный орган.

Во-первых, в аукционной документации в разделе «требования к участникам» необходимо четко указать конкретный вид лицензируемой деятельности. Не следует применять общие расплывчатые формулировки, такие как «лицензия на деятельность по сохранению объектов культурного наследия», «лицензия на разработку проектной документации». Также недопустимо использовать описание лицензии формулировками, которых нет в законе в Постановлении № 67, например, «лицензия на противоаварийные работы» (в Приложении применяется термин «консервация»). Необходимо указывать виды деятельности именно так, как они сформулированы в Приложении. В противном случае победителем может стать организация, обладающая лицензией, которая не позволит ей исполнить договорные обязательства. Кроме того, это спровоцирует участников закупки на подачу жалоб в ФАС^[17]. Вид требуемой лицензии должен точно соответствовать предмету закупки, необоснованно расширять перечень допустимых лицензий не следует^[18].

Во-вторых, не рекомендуется объединять в одной закупке работы, связанные с сохранением объекта культурного наследия, и другие (нелицензируемые) работы и услуги. Вопрос о возможности объединения в одном лоте закупки лицензируемых и нелицензируемых видов деятельности в правоприменительной практике до сих пор остается дискуссионным. С одной стороны, это часто расценивается антимонопольным органом как нарушение закупочного законодательства. ФАС России в письме от 09.02.2015 № АЦ/5147/15 «О рассмотрении обращения» критически высказался по данному вопросу. Такое объединение противоречит ч.3 ст.17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»^[19]. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 31 44-ФЗ к участникам закупки должны быть установлены единые требования, в том числе об их соответствии положениям закона. В силу ч. 6 ст. 31 44-ФЗ заказчик не вправе устанавливать требования к участникам, нарушающие законодательство. Также это противоречит принципам 223-ФЗ «равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки» (п. 2 ч. 1 ст. 3 223-ФЗ). Когда в предмете закупки присутствуют нелицензируемый и лицензируемый виды деятельности, требование о наличии лицензии является избыточным обременением, которое влечет уменьшение количества участников.

С другой стороны, в том же письме ФАС отмечает, что данный вопрос следует рассматривать в каждом случае индивидуально. Например, такое объединение допускается, когда к выполнению сопутствующих работ (услуг) основной подрядчик может привлечь субподрядчика, имеющего соответствующую лицензию^[20].

Относительно закупок, связанных с сохранением ОКН, в практике антимонопольных органов и судов по данному вопросу также отсутствует единообразие. Объединение в один лот лицензируемых и нелицензируемых видов деятельности в целом не приветствуется^[21]. Однако в некоторых случаях такие закупки признаются легитимными, если контракт допускает привлечение субподрядчиков, обладающих лицензией, а работы по сохранению не являются самостоятельным объектом закупки^[22].

Таким образом, конкурентный выбор подрядчика для противоаварийных мероприятий рекомендуется осуществлять самостоятельными лотами, провести отдельную закупку для выбора проектной организации и отдельную закупку по выбору подрядчика для реализации работ. В особых случаях допускается осуществить закупку по принципу привлечения генподрядчика, которому будет поручен весь комплекс противоаварийных процедур с правом привлекать лицензированных субподрядчиков. Такие ситуации могут возникнуть:

• когда заказчик намерен реализовать комплексные работы в отношении нескольких объектов, часть из которых обладает статусом объекта культурного наследия;
• когда работы по сохранению объекта носят вероятностный характер, то есть в процессе исполнения договора лицензируемые работы могут и не потребоваться. Например, когда предметом договора является поддержание функционирования объектов в надлежащем состоянии, а статус аварийности объекта на момент проведения закупки не подтвержден^[23].

С учетом изложенного, при выборе подрядчика для выполнения противоаварийных работ рекомендуется учитывать следующее:

• лицензией должны обладать подрядчики, выполняющие все виды и этапы работ – инженерно-техническое обследование, разработка проекта, авторский надзор и научное руководство, технический надзор, непосредственно противоаварийные работы;
• следует контролировать статус лицензии и ее своевременное подтверждение. Если лицензия приостановлена – любые работы (и проектные, и производственные) необходимо прекратить;
• при подготовке закупки по 44-ФЗ или 223-ФЗ в требованиях к участникам следует четко указывать вид и название лицензии в соответствии с формулировками закона и с учетом характера работ;
• при проведении закупки по 44-ФЗ или 223-ФЗ без необходимости не рекомендуется объединять работы по подготовке проекта или выполнение противоаварийных работ в один лот с другими работами или услугами.

Сдача-приемка противоаварийных работ органу охраны ОКН

Закон устанавливает обязательное требование: любые работы по сохранению ОКН, в том числе противоаварийные, должны пройти приемку органом охраны (п. 7 ст. 45 Закона № 73-ФЗ). Официальная сдача-приемка является завершающим и наиболее важным этапом противоаварийных мероприятий, поскольку именно она подтверждает легитимность выполненных работ. Без такой приемки противоаварийные работы считаются не реализованными, а обязанность правообладателя объекта по его сохранению является неисполненной^[24].

Процедура сдачи-приемки единообразна на федеральном и региональном уровне, она регулируется приказом Минкультуры России от 25.06.2015 № 1840 «Об утверждении состава и Порядка утверждения отчетной документации о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, Порядка приемки работ по сохранению объекта культурного наследия и подготовки акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия и его формы» (далее – «Приказ № 1840»).

После окончания работ на объекте лицо, отвечающее за авторский надзор, обязано в течение 90 рабочих дней представить в орган охраны отчетную документацию в следующем составе (приложение № 1 к Приказу № 1840):

• научный отчет, который включает информацию о принятых проектных решениях с учетом научных исследований и об их реализации, описание использованных научных методов, фотофиксацию проведенных исследований и работ, графические материалы об изменениях в исследовательскую и проектную документацию; научные выводы о результатах работ;
• опись рабочей документации;
• опись актов на скрытые работы;
• опись исполнительной документации;
• копию журнала авторского надзора.

Орган охраны в течение 30 рабочих дней рассматривает представленную документацию и по результатам рассмотрения принимает решение:

• при отсутствии замечаний к составу, оформлению и содержанию отчетной документации орган охраны утверждает ее и направляет один экземпляр лицу, выполнявшему авторский надзор (пункты 7 и 8 приложения № 2 к Приказу № 1840);
• если имеются формальные замечания (неполный комплект документов или несоответствие отчета установленному образцу), орган охраны возвращает документы в течение 15 рабочих дней (п. 5 приложения № 2 к Приказу № 1840);
• если имеются замечания по содержанию отчетной документации или по существу заявленных работ – орган охраны отказывает в утверждении отчета (пункты 7 и 9 приложения № 2 к Приказу № 1840).

Если первый этап приемки проходит успешно и отчетная документация утверждена без замечаний – можно приступать ко второй части приемки. На втором этапе орган охраны выезжает для осмотра и приемки непосредственно на объект.

Организация этого этапа возложена на правообладателя объекта, который обязан в течение 10 рабочих дней с даты получения уведомления об утверждении отчетной документации организовать визуальный осмотр объекта (п. 3 приложения № 3 к Приказу № 1840). В выездной проверке обязательно принимают участие правообладатель объекта (заказчик), подрядчик, авторский надзор и технический надзор, а также непосредственно орган охраны (п. 4 приложения № 3 к Приказу № 1840). На выездном осмотре орган охраны проверяет выполненные работы и принимает одно из решений:

• решение о положительной приемке работ, которое оформляется актом сдачи-приемки по форме, установленной приложением № 4 к Приказу № 1840;
• решение об отказе в приемке работ, которое оформляется заключением органа охраны (п. 10 приложения № 3 к Приказу № 1840).

Отказ в приемке не препятствует повторной подаче документов после устранения всех выявленных недостатков.

Необходимость сдачи работ органу охраны значительно усложняет и без того непростые взаимоотношения между заказчиком, подрядчиком и авторским надзором. По сути все стороны, задействованные в сохранном мероприятии, находятся в состоянии взаимозависимости, которое должно быть корректно и вместе с тем четко отражено в договорных соглашениях.

Закон ставит договорную приемку выполненных подрядчиком работ в прямую зависимость от успешной сдачи работ органу охраны: «обязательными условиями приемки работ являются утверждение соответствующим органом охраны объектов культурного наследия отчетной документации, предусмотренной пунктом 7 настоящей статьи, и выдача им акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия» (п. 8 ст. 45 Закона № 73-ФЗ). Поэтому принять работы у подрядчика заказчик вправе только после их приемки органом охраны. До указанного момента работы не могут считаться выполненными, поскольку орган охраны должен проверить и подтвердить их качество, соответствие проекту и нормам закона. Факта технической реализации работ в данном случае недостаточно: без приемки органом охраны такие работы не имеют для заказчика потребительской ценности, а результат считается не достигнутым^[25].

При этом все организационные мероприятия по подготовке отчетной документации и подаче ее в орган охраны возложены на лицо, осуществляющее авторский надзор. Это лицо не просто готовит и оформляет документы, но и формально наделено статусом «заявителя» (п. 2 приложения № 2 к Приказу № 1840). Ни заказчик, ни подрядчик не уполномочены выполнять указанные действия. Соответственно, заказчик и подрядчик поставлены в зависимость от того, насколько оперативно и профессионально авторский надзор подготовит отчетные документы и представит их в орган охраны. При наличии замечаний органа охраны авторский надзор или подрядчик должны будут устранить недостатки, чтобы обеспечить успешную повторную сдачу-приемку работ.

Все перечисленные моменты следует отразить в договорах таким образом, чтобы защитить интересы заказчика, обеспечить соблюдение норм Закона № 73-ФЗ и при этом сохранить баланс интересов сторон.

В договоре на выполнение противоаварийных работ на ОКН рекомендуется предусмотреть следующие условия:

• приемка работ по договору осуществляется заказчиком только при условии их успешной приемки органом охраны;
• целесообразно установить порядок расчетов, при котором подрядчик получает всю сумму платежа (или окончательную часть оплаты) за работы только после поучения акта приемки работ органом охраны;
• если орган охраны в ходе приемки выявит недостатки, за которые несет ответственность подрядчик, подрядчик обязан устранить указанные недостатки;
• сроки договора на выполнение противоаварийных работ следует определить таким образом, чтобы период сдачи-приемки органу охраны входил в срок действия договора;
• желательно предусмотреть в договоре самый негативный вариант развития событий, а именно то, каким образом стороны будут взаимодействовать, если орган охраны неоднократно откажет в приемке работ и замечания будут носить неустранимый характер.

Поскольку такие работы считаются невыполненными, заказчик не сможет принять их по акту сдачи-приемки, что влечет невозможность расчета с подрядчиком в рамках договора. При этом подрядчик будет рассчитывать на компенсацию понесенных затрат. Целесообразно установить в договоре предельный лимит возмещения, на который подрядчик сможет претендовать в данной ситуации.

В договоре с лицом, осуществляющим авторский надзор, рекомендуется предусмотреть следующие условия:

• следует отразить в договоре, что в обязанности контрагента входит не только осуществление авторского надзора за процессом выполнения работ, но также подготовка отчетной документации и ее подача в орган охраны в соответствии с Приказом № 1840;
• сумму вознаграждения целесообразно разделить на две части. Первая часть (оплата за авторский надзор в процессе производства работ) перечисляется после фактического завершения подрядчиком работ на объекте. Вторая часть (оплата за подготовку отчетной документации и сопровождение процедуры сдачи-приемки работ в орган охраны) перечисляется после получения положительного акта сдачи-приемки;
• если орган охраны в ходе приемки выявит недостатки, за которые несет ответственность лицо, выполняющее авторский надзор (например, замечания к научному отчету), авторский надзор обязан устранить указанные недостатки без дополнительной оплаты и повторно представить документы на приемку в орган охраны;
• сроки договора на оказание услуг авторского надзора следует установить таким образом, чтобы период сдачи-приемки органу охраны входил в срок действия договора.

В завершение статьи хотелось бы отметить, что статус объекта культурного наследия возлагает на его правообладателя юридическую и социальную ответственность, а также требует вложения финансовых и организационных ресурсов, поскольку сохранение и восстановление такого объекта является не только формальной обязанностью, но и общественным долгом.

______________________

^[1] П. 2.13. ГОСТ Р 56891.2-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Термины и определения. Часть 2. Памятники истории и культуры (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 10.03.2016 № 135-ст), п. 3.24. ГОСТ Р 59469-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Консервация и противоаварийные работы на памятниках каменного зодчества. Общие требования (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 29.04.2021 № 325-ст), п. 3.1.3. ГОСТ Р 56891.3-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Термины и определения. Часть 3. Произведения искусства (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 10.03.2016 №136-ст).

^[2] П. 3.4 ГОСТ Р 59467-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Каркасные, фахверковые и смешанные конструкции. Ремонт, консервация, реставрация и воссоздание. Общие требования (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 29.04.2021 № 323-ст).

^[3] П 2.13. ГОСТ Р 56891.2-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Термины и определения. Часть 2. Памятники истории и культуры (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 10.03.2016 № 135-ст), п. 3.24. ГОСТ Р 59469-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Консервация и противоаварийные работы на памятниках каменного зодчества. Общие требования (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 29.04.2021 № 325-ст).

^[4] П. 3.24. ГОСТ Р 59469-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Консервация и противоаварийные работы на памятниках каменного зодчества. Общие требования (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 29.04.2021 № 325-ст).

^[5] П. 3.5. ГОСТ Р 57097-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Памятники деревянного зодчества. Общие требования к производству работ (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 21.09.2016 № 1186-ст), п. 3.24. ГОСТ Р 59469-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Консервация и противоаварийные работы на памятниках каменного зодчества. Общие требования (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 29.04.2021 № 325-ст), п. 3.4. ГОСТ Р 59467-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Каркасные, фахверковые и смешанные конструкции. Ремонт, консервация, реставрация и воссоздание. Общие требования (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 29.04.2021 № 323-ст).

^[6] П. 2.59 ГОСТ Р 56891.2-2016 Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Термины и определения. Часть 2. Памятники истории и культуры (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 10.03.2016 № 135-ст), п. 3.13 ГОСТ 31937-2011. Межгосударственный стандарт. Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния (введен в действие приказом Росстандарта от 27.12.2012 № 1984-ст).

^[7] П. 4.8 ГОСТ Р 59468-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Консервация и противоаварийные работы на памятниках деревянного зодчества. Общие требования (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 29.04.2021 № 324-ст).

^[8] П. 4.6 ГОСТ Р 59469-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Консервация и противоаварийные работы на памятниках каменного зодчества. Общие требования (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 29.04.2021 № 325-ст).

^[9] П. 7.1 ГОСТ Р 55653-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Порядок организации и проведения работ по сохранению объектов культурного наследия. Произведения монументальной живописи. Общие требования (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 25.10.2013 № 1206-ст).

^[10] П. 3.2.16 ГОСТ Р 56891.4-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Сохранение объектов культурного наследия. Термины и определения. Часть 4. Исторические территории и историко-культурные ландшафты (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 10.03.2016 № 137-ст).

^[11] Приказ Министерства культуры России от 05.06.2015 № 1749 «Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия».

^[12] Письмо Министерства культуры России от 25.04.2017 № 131-01.1-39-ОР «Разъяснение о выдаче задания на проведение работ по сохранению».

^[13] Решение Рязанского УФАС России от 15.10.2021 по делу № 062/06/54.3-906/2021.

^[14] Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 21.10.2015 по делу № 06-260/15, решение Санкт-Петербургского УФАС России от 13.10.2015 по делу № 06-241/15.

^[15] Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022 № 11АП-13307/2022, 11АП-13397/2022 по делу № А72-3336/2022.

^[16] Решение Пермского УФАС России от 29.06.2023.

^[17] Решение ФАС России от 23.03.2023 по делу № 28/06/105-593/2023, решение ФАС России от 23.03.2023 по делу № 28/06/105-593/2023, решение Ростовского УФАС России от 26.12.2022 № 061/06/42-3689/2022.

^[18] Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.02.2024                          № Ф07-22810/2023 по делу № А56-20293/2023.

^[19] П. 9 Обзора практики применения антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России (за период с 05.01.2016 по 01.07.2018).

^[20] Письмо ФАС России от 08.08.2022 № ДФ/74479/22.

^[21] Решение ФАС России от 25.10.2021 по делу № 28/06/105-1025/2021.

^[22] Постановление ФАС России от 25.07.2023 по делу № 28/04/7.30-1367/2023.

^[23] Решение ФАС России от 02.12.2022 по делу № 28/06/105-3680/2022, постановление ФАС России от 25.07.2023 по делу № 28/04/7.30-1367/2023.

^[24] Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.02.2024 №Ф07-19612/2023 по делу № А56-134141/2022, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.10.2022 № Ф07-12446/2022 по делу № А56-103876/2021.

^[25] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 06.12.2019 № Ф05-19030/2019 по делу № А40-172397/2018, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 28.09.2020 № Ф03-3775/2020 по делу № А59-5204/2019, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2022 № 09АП-21758/2022 по делу № А40-245991/2020.

 

21 апреля 2024 г.