В связи с разработкой проектов федеральных законов «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» и «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» субъектов предпринимательской деятельности в ближайшее время могут ожидать значительные изменения в сфере контроля за их деятельностью.
Изменения в порядке прокурорских проверок
Уже 20 августа 2015 г. в Государственную Думу Российской Федерации был внесён законопроект, направленный на совершенствование Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре). Данный законопроект был разработан во исполнение Постановления Конституционного Суда РФ № 2-П от 17 февраля 2015 г, которым ряд положений Закона о прокуратуре был признан не соответствующим Конституции РФ в части отсутствия определённости в сроках проведения проверок НКО и сроках исполнения обязательных требований прокуратуры. При этом, как отмечено в пояснительной записке к законопроекту, устанавливаемые сроки будут распространяться не только на некоммерческие, но и на коммерческие организации.
Во-первых, предлагается установить конкретные сроки представления документов органам прокуратуры (см. Таблицу 1). Кроме того, будут установлены случаи, когда организация или индивидуальный предприниматель вправе отказаться от исполнения требований прокурора. К таким исключениям относятся ситуации: 1) когда организация не обязана иметь запрашиваемую информацию или документацию; 2) когда документация не обусловлена целями и предметом проверки; 3) в случаях, когда информация и документы уже передавались в органы прокуратуры в ходе проведения предыдущих проверок; 4) когда информация и документация находятся в свободном доступе, так как были официально опубликованы в СМИ или размещены на официальном сайте организации.
Таблица 1.
| Условия представления документов | Срок представления документов |
| При наличии угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера | В течение суток с момента предъявления требований прокурора |
| В ходе проведения проверок исполнения законов | В течение пяти рабочих дней с момента поступления требования |
| В иных случаях при осуществлении органами прокуратуры возложенных на них функций | В течение десяти рабочих дней с момента поступления требования руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации) |
Во-вторых, уточняется порядок проведения проверки исполнения законов. Так, срок такой проверки планируется ограничить 30 календарными днями (с возможностью продления в исключительных случаях), а также закрепить обязательность уведомления руководителя организации о проведении проверки не позднее дня её начала.
Законопроект о контроле
Однако более существенные изменения ожидают субъектов предпринимательской деятельности в случае, если будет принят новый закон о государственном и муниципальном контроле. 21 августа 2015 г. для общественного обсуждения был опубликован проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» (далее – Законопроект о контроле). Предполагается, что он придёт на смену ныне действующему Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон о контроле). По замыслу разработчиков, Законопроект о контроле кардинально изменит всю систему контроля за деятельностью предпринимателей в Российской Федерации. Планируется, что он вступит в силу с 1 января 2017 г., за исключением отдельных положений, касающихся риск-ориентированного подхода, вступающих в силу с 1 января 2018 г.
Сфера действия
Прежде всего, отметим сферу действия Законопроекта о контроле. Она значительно шире, чем у действующего закона. Так, отсутствуют исключения, касающиеся отдельных видов контроля. Например, на данный момент Законом о контроле не регулируется налоговый, валютный, таможенный контроль, банковский, страховой надзор. Особенности проведения проверок по сравнению с Законом о контроле могут устанавливаться в сфере лицензионного контроля, государственного строительного надзора, контроля в сфере образования, надзора в сфере обращения лекарственных средств. Новый законопроект таких положений не содержит, кроме отдельных точечных исключений. В то же время он закрепляет закрытый перечень видов федерального, регионального и муниципального контроля, а осуществление контроля (надзора) за рамками этого перечня не допускается.
Столь значительное количество изъятий из сферы действия Закона о контроле неоднократно критиковалось как в юридической доктрине, так и представителями бизнеса. Приведение контрольных процедур к единообразию создаст единую модель отношений между государственными (муниципальными) органами и субъектами предпринимательской деятельности в ходе любых видов контроля (надзора).
Аргументом сторонников дифференцированного подхода к государственному контролю остаётся необходимость учёта специфики проведения контроля в различных отраслях. Однако представляется, что это частично будет компенсировано риск-ориентированным подходом к контролю. В то же время стоит понимать, что в ходе обсуждения, особенно на стадии рассмотрения в Государственной Думе РФ, контролирующие органы могут пролоббировать идею об исключении отдельных видов контроля из сферы действия закона, что создаст опасный прецедент, за которым могут последовать дальнейшие изъятия.
Заканчивая обзор сферы действия Законопроекта о контроле, обратим внимание, что в отличие от Закона о контроле он распространяется на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако на данный момент конкретные положения, регулирующие такой контроль, в законопроекте практические отсутствуют.
Принципы контроля
Законопроект о контроле пересматривает и перечень принципов, на которых строится организация контроля. Среди них отметим принципы эффективности, результативности и стратегической направленности, пропорциональности, а также стимулирования добросовестности.
Принципы результативности, стратегической направленности и эффективности означают достижение общественно полезного результата с минимальным вредом для охраняемых ценностей и при минимальных издержках.
Принцип пропорциональности заключается в зависимости интенсивности контрольных мероприятий от степени опасности, которую представляет проверяемый объект. О реализации данного принципа в законопроекте будет сказано в дальнейшем.
Принцип стимулирования добросовестности продолжает идею, закреплённую в действующем законодательстве, в частности, презумпцию добросовестности субъектов, дополняя её необходимостью создания стимулов к соблюдению законодательства.
Однако в любом случае главным вопросом остаётся реализация данных принципов в практической деятельности.
Риск-ориентированный подход
Риск-ориентированный подход не является абсолютно новым для нашего законодательства. Изменения, дополняющие Закон о контроле положениями о риск-ориентированном подходе, должны вступить в силу с 1 января 2018 г (аналогичные сроки предусмотрены и в Законопроекте о контроле).
Законопроект о контроле выделяет 6 категорий риска: от Iкатегории – чрезвычайно высокий риск причинения вреда до VI категории – низкий риск причинения вреда. Для отнесения объекта контроля к одной из категорий учитываются такие критерии, как вид экономической деятельности, её масштаб, потенциальный объём негативных последствий, количество случаев причинения вреда и др.
От категории риска зависит периодичность плановых мероприятий по контролю. Соответственно, чем выше степень риска, тем меньше периодичность проверок, вплоть до режима постоянного государственного контроля.
Потенциально, данное нововведение является одним из самых удачных, поскольку снизит административную нагрузку на хозяйствующие субъекты, чья деятельность является наиболее безопасной и, наоборот, позволит усилить контроль за наиболее опасными производствами. Однако многое в этой ситуации будет зависеть от НПА, которым будет установлен конкретный порядок определения категорий. Остаётся вопрос, насколько прозрачной и понятной будет эта процедура.
Формы и мероприятия контроля
Ещё одним нововведением Законопроекта о контроле является расширение перечня форм и мероприятий контроля, что также негативно влияет на интересы субъектов предпринимательской деятельности.
В частности, законопроект выделяет следующие формы государственного контроля: режим постоянного контроля, проверка, рейдовый осмотр, наблюдение, мониторинг и контрольная закупка. Однако Законопроектом о контроле не предусмотрены основания осуществления новых форм контроля (наблюдение, мониторинг, контрольная закупка), они должны быть определены в НПА, регулирующих отдельные виды контроля. Представляется, что по большей части данные формы являются излишним вмешательством в деятельность хозяйствующих субъектов.
Проведение внеплановых проверок
Предлагается значительно расширить перечень оснований проведения внеплановых проверок. Напомним, что в действующем законодательстве всего три основания проведения внеплановой проверки. В Законопроекте о контроле их насчитывается восемь. Помимо существующих на сегодняшний день, особо отметим следующие.
Во-первых, невозможность проведения плановой проверки в связи с отсутствием руководителя или должностного лица организации. В этом случае, по замыслу разработчиков, составляется акт и в течение 6 месяцев со дня составления акта контролирующий орган вправе провести внеплановую проверку без предварительного о том уведомления.
Во-вторых, внеплановая проверка может быть проведена, если в ходе рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства или проведения оперативно-розыскных мероприятий были выявлены нарушения обязательных требований. На наш взгляд, такое дополнение ничем не обусловлено и по сути представляет частный случай ситуации, когда информацию о нарушении в контролирующий орган представляет иной государственный орган. Однако при этом предмет такого сообщения в Законопроекте необоснованно расширен до любых нарушений обязательных требований. Более того, не предусмотрен порядок рассмотрения и проверки этих сообщений.
В-третьих, в случае, если в дополнительно запрошенных документах и пояснениях контролирующим органом будет обнаружено нарушение обязательных требований. В этой связи отметим, что сам по себе порядок проведения документарной проверки в Законопроекте более строгий, чем в действующем законодательстве. В частности, менее подробно урегулирована процедура запроса пояснений и дополнительных документов.
Наконец, ещё одним новым основанием является соответствие сведений, полученных в ходе наблюдения и мониторинга, критериям высокого риска.
Кроме того, в контексте проведения внеплановых проверок стоит подчеркнуть неудачность определения «охраняемые законом ценности». Сообщение о причинение вреда или угрозе его причинения охраняемым законом ценностям является одним из оснований проведения внеплановой проверки. Несмотря на внешнюю схожесть с формулировкой действующего законодательства (см. ч. 2 ст. 10 Закона о контроле), новое понятие гораздо шире. Оно также включает в себя нравственность, исполнение обязанности по уплате налогов и иных обязательных платежей, права и законные интересы граждан, установленный порядок осуществления государственной власти и местного самоуправления. Более того, некоторые их этих категорий носят субъективный характер, что позволяет проводить необоснованные внеплановые проверки.
Кроме того, Законопроект о контроле не предполагает уведомления о проведении внеплановой проверки. Сейчас сообщение о проведение внеплановой проверки не требуется только в ряде специфических видах контроля.
Подводя итог, стоит отметить, что согласно Законопроекту о контроле значительно ухудшается положение проверяемых лиц в ходе проведения внеплановых проверок, в том числе за счёт расширения количества оснований, их субъективности, а также отсутствия необходимости в уведомлении лиц. Такой подход не соответствует интересам субъектов предпринимательской деятельности и лишает их ряда гарантий.
Защита прав в ходе государственного контроля
Данный раздел Законопроекта о контроле практически в полном объёме закрепляет те же права и гарантии проверяемых лиц, что действующий Закон о контроле. Это касается и прав в ходе проведения проверки (например, право на непосредственное присутствие, ознакомление с результатами проверки), и порядка досудебного и судебного обжалования решений. Единственное, что можно отметить, что в новом законопроекте данные вопросы более подробно регламентированы, но при этом без содержательно новых положений.
Оценка эффективности
Наконец, выделим такую процедуру как оценка эффективности государственного контроля. Не секрет, что сейчас во многих отраслях наблюдается следующая ситуация: из-за недостатков ресурсов, а также большого количества нарушений со стороны самих контролирующих органов проверки осуществляются неэффективно, что приводит к тому, что контроль не выполняет своих функций (предотвращение нарушений и их устранение).
В то же время из законопроекта не следует, что считать эффективным результатом контроля. Согласно законопроекту показатели эффективности «характеризуют достигнутый уровень защиты охраняемых законом ценностей с учетом объема использованных трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также степени вмешательства в деятельность граждан и организаций». Однако представляется затруднительным объективно оценить уровень защиты интересов, а также степень вмешательства в деятельность.
Выводы
В ходе данного обзора, нами были проанализированы основные нововведения, предлагаемые разработчиками Законопроекта о контроле. Несмотря на ряд положительных моментов, например, риск-ориентированный подход, в целом, в таком виде законопроект неприемлем для предпринимательского сообщества, поскольку усиливает административную нагрузку на юридические лица и индивидуальных предпринимателей. В частности, много вопросов вызывает необоснованное расширение оснований внеплановых проверок, увеличение количества форм контроля, лишение хозяйствующих субъектов ряда гарантий. Кроме того, несмотря на достаточно большой объём законопроекта по сравнению с действующим Законом о контроле, многие положения так и остались декларативными или не урегулированными и, предполагается, что они будут уточнены в иных нормативных актах, принятых во исполнение данного закона. Однако по сути такой подход ударяет по единообразию процедур государственного контроля, что также является минусом законопроекта. Иными словами, данный законопроект требует существенной доработки в части защиты прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
