Государственные закупки иностранных товаров: новые правила национального режима

 

4 января 2025 г.

 

В условиях взятого государством курса на импортозамещение одной из мер поддержки российских производителей является предоставление приоритета товарам из России и стран ЕАЭС^[1] и установление запретов и ограничений допуска иностранных товаров при осуществлении государственных закупок. Правила допуска иностранных товаров, работ и услуг, равные с товарами, работами и услуги российского происхождения, получили название национальный режим (далее – «национальный режим», «нацрежим»).

С 1 января 2025 года произошло масштабное изменение правового регулирования национального режима. В статье рассмотрим, по каким правилам будут осуществляться государственные закупки иностранных товаров, работ и услуг (далее – «ТРУ») с 2025-го года. Ввиду ограниченности формата в статье не будут рассмотрены особенности применения нацрежима при осуществлении закупок в рамках государственного оборонного заказа, а также закупок ряда «силовых» органов.

Что такое национальный режим?

Базовой нормой, регулирующий правила национального режима, является статья 14 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту – «Закон о контрактной системе», «44-ФЗ»).

С 1 января 2025 года данная норма действует в новой редакции. В частности, согласно части 1 статьи 14 ФЗ № 44-ФЗ^[2] при осуществлении государственных закупок ТРУ, происходящим из иностранного государства, предоставляется национальный режим: равные условия доступа с ТРУ российского происхождения^[3]. В изъятие указанного российское Правительство наделяется правом устанавливать:

• запрет закупок товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами (далее по тексту – «запреты допуска»);
• ограничение закупок товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами (далее по тексту – «ограничения допуска»);
• преимущество в отношении товаров российского происхождения, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых российскими лицами (далее по тексту – «преимущества»).

В действующем до настоящего времени правовом поле запреты и ограничения допуска определяли профильные министерства, а условия допуска – Минфин России. При этом «правила игры» в зависимости от вида закупаемого ТРУ значительно различались. Кроме того, нередко встречалось пересечение перечней товаров, требующее установление нескольких ограничений допуска одновременно или выбора наиболее подходящего, что порождало значительное количество споров.

25 декабря 2024 года было опубликовано Постановление Правительства России от 23.12.2024 № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее по тексту – «Постановление № 1875»), которое унифицирует правила и отменяет все действующие в настоящее время акты по национальному режиму. Большинство норм заработало с 1 января 2025 года и будет распространяться на закупки, объявленные после этой даты.

Ниже рассмотрим, по каким правилам будет предоставляться национальный режим товарам, работам, услугам иностранного происхождения.

Определение страны происхождения товаров для целей государственных закупок

До начала рассмотрения темы скажем несколько слов о порядке определения страны происхождения товаров.

Правила определения страны происхождения товаров, в том числе и для целей государственных закупок, определены Соглашением о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств (заключено в г. Ялте 20.11.2009) (далее  по тексту –  «Соглашение»).

Согласно пункту 2.1 Соглашения страной происхождения товара является страна, на территории которого товар был полностью произведен или подвергнут достаточной обработке/переработке. Определение страны происхождения товара осуществляется в соответствии с критериями, установленными в Соглашении.

Товарами, полностью произведенными в государстве, считаются такие товары, как природные ресурсы, добытые из недр данной страны и на ее территории, овощная продукция и животные, выращенные на территории данной страны, продукция из них, товары, добытые охотой на ее территории или рыболовством за пределами ее территориальных вод, но ее рыболовными судами, а также товары, произведенные исключительно из вышеперечисленного сырья.

Однако зачастую в стране не производят товар полностью. В таком случае для определения страны происхождения используют критерии достаточной обработки/переработки товара, которые выражаются выполнением следующих условий:

а) изменение товарной позиции по ТН ВЭД на уровне хотя бы одного из первых четырех знаков, происшедшее в результате обработки/переработки;

б) выполнение необходимых условий, производственных и технологических операций, при выполнении которых товар считается происходящим из той страны, на территории которой эти операции имели место;

в) правило адвалорной доли, когда стоимость используемых материалов иностранного происхождения достигает фиксированной процентной доли в цене конечной продукции.

Основным документом, подтверждающим происхождение товара из стран ЕАЭС, является сертификат по форме СТ-1.

Также решением Совета Евразийской экономической комиссии от 23.11.2020 №105 утверждены Правила определения страны происхождения отдельных видов товаров для целей государственных (муниципальных) закупок. Указанными правилами установлены перечень условий, производственных и технологических операций, которые являются критерием определения страны происхождения в отношении различных видов промышленных товаров. Подтверждает происхождение товара из стран ЕАЭС  информации из евразийского реестра промышленных товаров государств-членов.

Подобнее о правилах определения страны происхождения товаров можно прочитать в нашей специальной статье на данную тему^[4].

Запрет на допуск иностранных ТРУ

Запрет на допуск иностранных ТРУ предполагает отклонение всех предложений о поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг), происходящих из иностранных государств. Запрет будут применять вне зависимости от способа закупки, включая закупки у единственного поставщика (часть 4 статьи 14 ФЗ № 44-ФЗ).

Перечень ТРУ, на которые будет установлен запрет, приведен в приложении № 1 Постановления № 1875 (далее по тексту – «Перечень № 1»). Фактически он сформирован на основе нескольких действующих в настоящее время актов по нацрежиму:

• постановления Правительства России от 30 апреля 2020 № 616 «Об установлении запрета на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, а также промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства»;
• постановления Правительства России от 16 ноября 2015 № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Перечень № 1 содержит 151 позицию, включая промышленные товары, программное обеспечение для ЭВМ и базы данных, а также аудиторские услуги, услуги в области финансовых консультаций бухгалтерского учета и налогового консультирования.

Как и ранее, запрет на допуск в отношении иностранного программного обеспечения будет распространяться не только на случаи его поставки на материальном носителе и (или) в электронном виде, но также и случаи:

• предоставления в пользование ПО;
• поставки, технического обслуживания ПЭВМ и устройств терминального доступа, серверного оборудования и иных средств вычислительной техники, на которых ПО подлежит установке;
• выполнения работ, оказания услуг, связанных с разработкой, модификацией, модернизацией ПО;
• оказания услуг, связанных с сопровождением, технической поддержкой, обновлением ПО, если такие услуги сопряжены с предоставлением заказчику прав на ПО или расширением ранее предоставленного объема прав.

В отношении программного обеспечения помимо страны происхождения оценивается также соответствие его дополнительным требованиям, установленным  постановлением Правительства России от 23.03.2017 № 325^[5]. Если на участие в закупке подана заявка с предложением российского ПО, соответствующая дополнительным требованиям, заявка с иным российским ПО приравнивается к иностранной заявке и подлежит отклонению.

Документами, подтверждающими происхождения российское происхождение товара или из стран ЕАЭС, являются:

• номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции или евразийского реестра промышленных товаров, в том числе о совокупном количестве баллов (если такие требования предусмотрены);
• в отношении программного обеспечения номер реестровой записи из российского или евразийского реестра ПО, в том числе, информация о соответствии программного обеспечения дополнительным требованиям.

Запреты допуска не применяются, и допускается закупка иностранных товаров в следующих случаях:

• отсутствия на территории Российской Федерации производства товара, являющегося объектом закупки – на основании разрешения Минпромторга России, полученного до начала закупки;
• отсутствия в реестре российского или евразийского программного обеспечения, которое соответствует классу или функциональным, техническим, эксплуатационным характеристикам, необходимым заказчику – при условии включения в закупочную документацию обоснования неприменения запрета;
• закупки товаров определенного товарного знака для обеспечения взаимодействия с товарами, используемыми заказчиком;
• закупки в целях оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме либо вследствие аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения или ликвидации чрезвычайной ситуации, в целях проведения специальной военной операции, мобилизационной подготовки.

Кроме того, допускается закупка иностранных товаров в случае непревышения установленной в Постановлении № 1875 цены за единицу товара и совокупной начальной (максимальной) цены контракта. По общему правилу, цена единицы товара не должна превышать 300 000 рублей, а НМЦК 1 000 000 рублей. Для некоторых товаров установлены  изъятия в части цена за единицу или цены контракта.

Таким образом, в случае, если ТРУ подпадают под запреты допуска, закупка ТРУ иностранного происхождения будет существенно ограничена, в том числе ввиду установления законодательного запрета на закупки у единственного поставщика.

Ограничения допуска иностранных товаров в государственных закупках

Механизм ограничения допуска иностранных товаров заключается в отклонении заявок с товарами иностранного происхождения, если на участие в закупке поданы заявки с предложениями товаров из России или стран ЕАЭС. Ограничения допуска устанавливаются при проведении конкурентных закупок, а также «закупок с полки» по части 12 статьи 93 ФЗ № 44-ФЗ.

Перечень ТРУ, на которые будут установлены ограничения, приведен в Приложении № 2 Постановления № 1875 (далее по тексту – «Перечень № 2»). Перечень № 2 содержит 465 позиций, включая радиоэлектронную продукцию, медицинские изделия, лекарственные средства, пищевые продукты. Работы и услуги в данном перечне отсутствуют.

Он заменит:

• постановление Правительства России от 30.04.2020 № 617 «Об ограничениях допуска отдельных видов промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
• постановление Правительства России от 10.07.2019 № 878 «О мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
• постановление Правительства России от 05.02.2015 № 102 «Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
• постановление Правительства России от 30.11.2015 № 1289 «Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
• постановление Правительства России от 22.08.2016 № 832 «Об ограничениях допуска отдельных видов пищевых продуктов, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Ограничения будут работать по принципу «второй лишний», предусматривающему отклонение заявок с предложением иностранных товаров в случае подачи хотя бы одной заявки с предложением о поставке товаров российского происхождения. Механизм «третий лишний», использовавшийся до 2025 года в ряде актов по национальному режиму, больше применяться не будет. Для лекарственных препаратов и радиоэлектронной продукции установлены дополнительные ограничения.

Так, в Постановлении № 1875 получила продолжение концепция «приоритета внутри приоритета», когда в отношении радиоэлектронной продукции подлежит оценке также уровень, присвоенный товару. Суть ее заключается в предоставлении приоритета российским товарам, которым присвоен первый уровень. При наличии заявки с товаром первого уровня заявка с товаром российского происхождения, не имеющего такого статуса, приравнивается к иностранной и подлежит отклонению.

При осуществлении закупок лекарственных препаратов, включенных в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (далее – «Перечень ЖВНЛП») дополнительно оценивается цикл производства. Лекарственным препаратам, все стадии производства, включая синтез молекулы действующего вещества, которого осуществляется в России и странах ЕАЭС, предоставляются преимущества перед лекарственными препаратами, не имеющими полного цикла производства в указанных странах. Порядок предоставления преимуществ рассмотрим в следующем разделе. С 1 июля 2025 года схожие правила заработают в отношении лекарственных препаратов, входящих в Перечень стратегически значимых лекарственных средств, производство которых должно быть обеспечено на территории Российской Федерации (пп.ф) пункта 4 Постановления № 1875 )^[6].

Информацией и документами, подтверждающими страну происхождения товара (кроме пищевых продуктов) будет номер реестровой записи из российского или евразийского реестра промышленных товаров. В отношении пищевых продуктов будет достаточно декларирования в заявке страны происхождения, также снимается необходимость указывать производителя товара.

Постановлением № 1875 предусмотрены переходные положения, согласно которым до 1 сентября 2025 года страну происхождения могут подтверждать документы, полученные в соответствии с ранее действующими правилами национального режима:

• в отношении медицинских изделий – сертификат СТ-1, акт экспертизы Торгово-промышленной палаты РФ или аналогичный документ государства – члена ЕАЭС, содержащий информацию о доле стоимости используемых для производства иностранных материалов (сырья) в цене конечной продукции, реквизиты документа о соответствии производства медицинских изделий требованиям ГОСТ ISO 13485-2017;
• в отношении лекарственных средств – сертификат СТ-1, для подтверждения стадий производства в дополнение предоставляется документ, содержащий сведения о стадиях технологического процесса производства лекарственного средства, выданный Минпромторгом России.

Ограничения не применяются при осуществлении закупок:

• товара определенного товарного знака ввиду необходимости обеспечения взаимодействия закупаемого товара с другими товарами, за исключением тест-полосок для определения содержания глюкозы в крови;
• запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, за исключением расходных материалов, комплектующих, принадлежностей к медицинским изделиям;
• в ряде других специальных случаях.

Таким образом, установленные правила допускают закупку иностранных товаров, если отсутствуют предложения о поставке товаров российского происхождения. Однако введение принципа «второй лишний» существенно сокращает такую возможность.

Преимущества товарам российского происхождения

Вместо условий допуска иностранных товаров, установленных приказом Минфина России от 4 июня 2018 г. № 126н «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд», будут предоставлять преимущества ТРУ российского происхождения. Преимущества будет предоставляться в конкурентных закупках, а также «закупках с полки» по части 12 статьи 93 44-ФЗ.

Порядок предоставления преимуществ отличается от запретов и ограничений допуска и не предполагает отклонение заявок, содержащих ТРУ из иностранных государств. Механизм будет заключаться в следующем: при присвоении порядковых номеров цена заявки, содержащих предложение российских товаров, будет уменьшена на 15%, что позволит присвоить такой заявке более высокие позиции в итоговом протоколе. В случае, если такая заявка будет признана победителем, контракт заключается по предложенной участником.

Преимущества предоставляются, если:

• объект закупки включает хотя бы один товар не из Перечней № 1 и № 2;
• к участию в закупке допущена заявка, в которой предложен хотя бы один импортный товар.

Для получения преимуществ достаточно в заявке продекларировать страну происхождения, предоставления подтверждающих документов не требуется.

Таким образом, если «не сработали» запреты и ограничения допуска, ТРУ российского происхождения получат ценовой приоритет, который может позволить стать победителем закупки.

Особенности формирования закупочной документации

С 1 января 2025 года изменяется подход к описанию объекта закупки. Новая редакция части 1.1 статьи 33 Закона о контрактной системе будет обязывать заказчиков при подготовке описания объекта закупки указывать характеристики только российских товаров, если при осуществлении закупки устанавливаются запреты, ограничения  либо преимущества. Сейчас такая обязанность есть только в случае, если закупка осуществляется для целей достижения минимальной обязательной доли российских товаров.

Правила формирования лотов претерпят существенные изменения. Действующими нормативными актами по национальному режиму запрещено включение в один лот товаров, подпадающих под запреты и ограничения, с другими. Постановление № 1875, по общему правилу, разрешает такое смешение, однако предусматриваются изъятия. В частности, запрещено объединять в один лот лекарственные препараты, включенные в Перечень ЖВНЛП, и не включенные в него. Также установлен ряд ограничений в отношении включения в одни лот медицинских изделий.

Постановлением № 1875 также предусмотрены особенности обоснования НМЦК при закупках товаров, подпадающих под запреты и ограничения допуска. При подготовке обоснования НМЦК в расчет должны приниматься только цены на товары, происходящие из стран ЕАЭС. Обосновывать НМЦК на основании коммерческих предложений о поставке иностранных товаров станет нельзя. Запрос информации направляется производителям товара, информация о которых включена в государственную информационную систему промышленности (ГИСП). Исключение предусмотрено только в отношении  продуктов питания. Если в ГИСП содержится информация менее чем о 3 таких субъектах, заказчик дополнительно запрашивает недостающую ценовую информацию у поставщиков, информация о которых содержится в реестре контрактов в ЕИС. Отметим, что во многом это повторение правил обоснования НМЦК, используемого в целях достижения минимальной доли российских товаров, которые ранее применялись в отношении ограниченного количества товаров.

Статьей 14 Закона о контрактной системе ограничивается и возможность замены страны происхождения товара при исполнении контракта:

• если при осуществлении закупки устанавливался запрет на допуск, то при исполнении контракта не допускается замена товара на иностранный;
• если по результатам закупки с ограничением допуска, заключен контракт на поставку российского товара, то замена такого товара на иностранный товар не допускается;
• если по результатам закупки, проведенной с предоставлением преимущества, заключен контракт на поставку российского товара, при исполнении контракта допускается замена товара на товар российского происхождения с улучшенными характеристиками.

Новые правила описания объекта закупки и обоснования НМЦК являются продолжением правил национального режима, направленных на ограничение возможности приобретения иностранных товаров. С другой стороны, это может привести к увеличению сроков подготовки закупочной документации и возможному росту цен на российские товары.

Ответственность за нарушение правил закупок иностранных товаров

В случае нарушения рассмотренных правил закупок иностранных товаров, заказчика привлекут к административной ответственности:

1. По части 1.4. статьи 7.30 КоАП РФ за размещение информации и документов с нарушением требований, предусмотренных законодательством о контрактной системе. Штраф на должностных лиц – в размере 15 000 рублей, на юридических лиц – 50 000 рублей.

По данной норме привлекают к ответственности при нарушении требований к описанию объекта закупки, неправильному формированию лота, неверному установлению запретов, ограничений и преимуществ.

Так, в одном из дел ФАС России выявил, что при закупке видеокамер Заказчик не установил ограничения допуска радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств. Выдал предписание об устранении выявленных нарушений путем  внесения изменений в извещение об осуществлении закупки и аннулировании результатов торгов, возбудил в отношении заказчика дело об административном правонарушении, предусмотренного частью 1.4. статьи 7.30 КоАП РФ^[7].

2. По части 2 статьи 7.30 КоАП РФ за незаконное отклонение заявки или незаконный допуск на участие в аукционе или конкурсе. Штраф на должностных лиц – в размере 1 процента НМЦК, но не менее 5 000 рублей и не более 30 000 рублей. По данной норме привлекают к ответственности, в том числе, в случаях отклонения или допуска заявок без учета норм национального режима.

3. По части 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ за несоблюдение порядка или формы обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Штраф на должностных лиц – 10 000 рублей.

Так, в деле № А32-28428/2023 орган финансово-бюджетного надзора выявил, что заказчиком при закупке компьютерной техники не был соблюден порядок обоснования НМЦК, а именно использованы коммерческие предложения организаций, информация о которых не включена в ГИСП. Орган финансово-бюджетного надзора вынес предписание об устранении нарушений, в отношении должностного лица заказчика возбудил в отношении заказчика дело об административном правонарушении, предусмотренного частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ. Оспорить предписание в суде не удалось^[8].

4. За изменение условий контракта, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством о контрактной системе. Штраф на должностных лиц – 20 000 рублей, на юридических лиц – 200 000 рублей. За незаконное изменение условий контракта могут привлечь как заказчика, так и поставщика.

Примером может послужить решение УФАС, которым в отношении должностного лица заказчика возбудили дело об административном правонарушении за замену российского ультразвукового аппарата на аппарат-аналог со страной происхождения Бразилия^[9].

Подводя итоги, отметим, что государство последовательно внедряет в жизнь меры, направленные на сокращение доли иностранных товаров в государственных закупках. Вступившие 1 января 2025 года в силу изменения в правила национального режима:

• вводят законодательный запрет на заключение с единственным поставщиком контракта на поставку иностранного товара, если данный товар подпадает под запрет допуска;
• ограничения допуска будут применяться по принципу «второй лишний»;
• вместо условий допуска иностранных товаров появится механизм предоставления преимуществ, предусматривающий предоставление приоритета заявкам с российскими товарам путем «виртуального» снижения ценового предложения на 15%;
• при формировании описания объекта закупки, обоснования НМЦК в случаях установления запретов, ограничений, преимуществ заказчики должны ориентироваться на товары российского происхождения.

______________________

 

^[1] В Евразийский экономический союз помимо России входят следующие страны: Беларусь, Казахстан, Киргизия, Армения.

^[2] Здесь и далее в редакции Федерального закона от 08.08.2024 № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» с 01.01.2025 года.

^[3] Здесь и далее под товарами российского происхождения будем иметь ввиду товары, страной происхождения которых является Российская Федерация и страны ЕАЭС.

^[4] См.: https://brace-lf.com/informaciya/pravo-i-mezhdunarodnaya-torgovlya/kak-opredelit-stranu-proiskhozhdeniya-tovarov.

^[5] Постановление Правительства России от 23.03.2017 № 325 «Об утверждении дополнительных требований к программам для электронных вычислительных машин и базам данных, сведения о которых включены в реестр российского программного обеспечения, и внесении изменений в Правила формирования и ведения единого реестра российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных».

^[6] Утвержден распоряжением Правительства России от 6 июля 2010 г. № 1141-р.

^[7] Решение ФАС России от 01.07.2024 по делу № 28/06/105-1614/2024.

^[8] Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.05.2024 № Ф08-3564/2024.

^[9] Решение Краснодарского УФАС России от 11.05.2021 № ВП-133/2021 по делу № 023/06/99-2189/2021.

4 января 2025 г.