Представляем Вашему вниманию обзор ключевых правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по законодательству в сфере закупок (далее – Конституционный Суд) по спорам в сфере закупок.
В Конституционный Суд подается значительное количество обращений в отношении положений законодательства, регулирующего осуществления закупочной деятельности. В первую, очередь речь идет о нормах Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которые наиболее часто выступали предметом рассмотрения.
Предметом нескольких обращений в Конституционный Суд являлись императивные нормы, устанавливающие строго ограниченный круг оснований для внесения изменений в государственные и муниципальные контракты или их расторжения. Однако Конституционный Суд принял определения об отказе в принятии обращений к рассмотрению.
Также ряд обращений поступал в Конституционный Суд в целях проверки на соответствие Конституции норм, регулирующих привлечение участников закупочной деятельности к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе. Эти обращения Конституционный Суд также признал не подлежащими рассмотрению.
Первым и пока единственным постановлением Конституционного Суда по вопросам Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ явилось постановление, вынесенное в апреле 2020-го года, признающее несоответствующей Конституции Российской Федерации норму о включении в РНП сведений о лицах, фактически не являющихся учредителями юридического лица на момент заключения или исполнения государственного контракта.
Таким образом, основной тенденцией в рассмотрении обращений Конституционном Судом является в подавляющем большинстве случаев отказы в принятии их к рассмотрению в связи с тем, что разрешение вопросов, поставленных в обращениях, было, по мнению Конституционного Суда, неподведомственно ему, или сами обращения являлись не допустимыми. Небольшая часть определений со слабым «позитивным» содержанием едва ли добавляет практической пользы в силу фрагментарности и неоднозначности формулировок Конституционного Суда.
Полагаем, что также такое количество «отказных» определений, помимо формальных оснований для отказа, может быть, с одной стороны, связано с отсутствием желания у Конституционного Суда вмешиваться в регулирование контрактной системы, большая часть норм которого носит императивный характер, а с другой стороны – недостаточной аргументацией обращений и выбором их предмета.
Указанное выше постановление, а также иные правовые позиций Конституционного Суда приведены в настоящем обзоре.
1. Признано неконституционным включение в РНП сведений о лице, фактически не являющимся учредителем юридического лица на момент заключения или исполнения госконтракта.
Постановление Конституционного Суда от 09.04.2020 № 16-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 части 3 статьи 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в связи с жалобой гражданина В.В. Сонина»
Суть обращения в Конституционный Суд
Обжаловался пункт 2 части 3 статьи 104 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ), согласно которому в РНП включались ФИО учредителей, членов коллегиальных исполнительных органов, лиц, исполняющих функции единоличного исполнительного органа юридических лиц.
Заявление связано с тем, что при включении организации в РНП, в которой согласно данным ЕГРЮЛ данный гражданин являлся учредителем, не учтено то, что в отношении записи об учредителе в ЕГРЮЛ была внесена запись о недостоверности таких сведений. Обжалование включения в РНП в арбитражном суде не принесло положительных результатов.
По мнению заявителя, данная норма не позволяла осуществлять защиту нарушенных прав и деловой репутации, а возможность реализации права на защиту ставит в зависимость от обстоятельств, на которые лицо не может повлиять или которые не может изменить.
Позиция Конституционного Суда
Включение информации об учредителе юридического лица в РНП допустимо только при соблюдении условия о ее достоверности.
Без исследования обстоятельств подачи учредителем юридического лица заявления о недостоверности сведений, содержащихся о нем в ЕГРЮЛ, и иных обстоятельств, влияющих на достоверность содержащихся в ЕГРЮЛ данных, недопустимо включение в РНП.
Решение о внесении сведений о физическом лице (учредителе организации) в РНП без учета фактического выхода такого лица из состава учредителей, приводит к нарушению прав и законных интересов гражданина, предусмотренных ч. 1, 2 ст. 19, ч. 1 ст. 34 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (далее – Конституции).
В связи с этим суд признал пункт 2 части 3 статьи 104 Закона о контрактной системе не соответствующим Конституции.
Федеральному законодателю надлежит внести соответствующие поправки в части порядка внесения в РНП сведений об учредителе юридического лица в составе данных о юридическом лице, являющимся недобросовестным поставщиком.
2. Право заказчиков на одностороннее расторжение контрактов с исполнителями, нарушившими их условия, соответствует Конституции.
Определение Конституционного Суда РФ от 01.10.2019 № 2500-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Архитектура Строй Стандарт» на нарушение конституционных прав и свобод частями 8 и 9 статьи 95 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Суть обращения в Конституционный Суд
Участник закупки обжаловал на предмет соответствия Конституции частей 8 и 9 ст. 95 Закона о контрактной системе, согласно которым заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным ГК РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено госконтрактом.
По мнению заявителя, указанные положения при применении их в качестве дополнительной меры ответственности к исполнителям, допустившим нарушение условий госконтрактов, не соответствуют положениям Конституции, устанавливающим равенство перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции), право свободно распоряжаться своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции), принцип ограничения прав только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции).
Позиция Конституционного Суда
Установленные Законом № 44-ФЗ основания для расторжения и одностороннего отказа от исполнения госконтракта направлены на эффективное использование бюджетных средств и предотвращение злоупотреблений в сфере государственных и муниципальных закупок. В связи с этим указанные правовые нормы не могут расцениваться как противоречащие Конституции.
В результате рассмотрения жалобы Конституционный Суд отказал в принятии ее к рассмотрению.
3. Нормы Закона о контрактной системе, ограничивающие возможность внесения изменений в условия государственных и муниципальных контрактов, признаны соответствующими Конституции.
Определение Конституционного Суда от 28.11.2019 № 3054-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы федерального государственного унитарного предприятия «Главное промышленно-строительное управление» Федеральной службы исполнения наказаний на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 34 и частью 1 статьи 95 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Суть обращения в Конституционный Суд
Заявителем указывалось на несоответствие Конституции РФ части 2 статьи 34 Закона № 44-ФЗ, согласно которому при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных данным законом. Несоответствие выражается в ограничении возможности изменения условий государственных (муниципальных) контрактов и возможности продления контрактов, заключенных по результатам неконкурентных процедур.
Позиция Конституционного Суда
Оспариваемые правовые нормы направлены исключительно на недопущение злоупотреблений в сфере исполнения контрактов, направленных на закупку товаров/работ/услуг для государственных и муниципальных нужд.
Конституционный Суд не нашел оснований для принятия жалобы к рассмотрению и порекомендовал руководствоваться пунктами 9 и 10 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, о том, что стороны не вправе самостоятельно осуществлять изменение сроков исполнения контракта. При этом, если исполнитель не мог своевременно исполнить обязательства по контракту из-за действий (бездействия) заказчика, то такой исполнитель не считается просрочившим исполнение контракта и к нему не подлежат применению установленные законом санкции.
4. Вопрос об арбитрабельности споров о закупках госкомпаний, по мнению Конституционного Суда, не в входит в его компетенцию
Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2018 № 865-О «По запросу судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации о проверке конституционности положений арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также федеральных законов «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», «О третейских судах в Российской Федерации» и «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации»
Суть обращения в Конституционный Суд
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации обратилась с запросом о конституционности положений АПК РФ, а также федеральных законов от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ), от 24.07.2002 № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» и от 29.12.2015 № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации».
По мнению заявителя, указанные выше правовые нормы, из-за отсутствия правовой определенности по вопросу наличия возможности рассмотрения в третейском суде споров, возникающих из отношений, регулируемых Законом № 223-ФЗ, а также ввиду закрепления принципов публичного порядка Российской Федерации в сфере третейского разбирательства, нарушение которых может послужить основанием для отказа в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда, не соответствуют нормам, декларируемым Конституцией.
Позиция Конституционного Суда
В обращении заявителя в Конституционный Суд должна содержаться его позиция по поставленному вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции. Однако заявитель в своем запросе ссылается на отсутствие единообразия в правоприменительной практике указанных правовых норм. При этом дача разъяснений по вопросам судебной практики, главной целью которой является обеспечение единообразного применения судами законодательства Российской Федерации, относится к полномочиям Верховного Суда Российской Федерации не входит в компетенцию Конституционного Суда.
В связи с этим вопросы, изложенные в запросе, признаны не подлежащими рассмотрению в заседании Конституционного Суда.
5. Конституционный Суд признал соответствующими Конституции нормы, регулирующие порядок рассмотрения дела о включении в РНП недобросовестных поставщиков и устанавливающие требования к содержанию информации, подлежащей включению в РНП
Определение Конституционного Суда от 29.05.2019 № 1376-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Садлинской Ольги Николаевны и Юсупова Махмуда Магомедовича на нарушение их конституционных прав пунктами 12 и 13 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) во взаимосвязи с пунктом 2 части 3 статьи 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Суть обращения в Конституционный Суд
Подателями жалобы оспаривалась конституционность пунктов 12,13 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 № 1062, согласно которым рассмотрение вопроса о включении в РНП информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты в связи с существенным нарушением ими условий контрактов, осуществляется с участием представителей заказчика и лица, информация о котором направлена заказчиком для включения в РНП. В случае неявки указанных лиц или их представителей рассмотрение указанного вопроса осуществляется в их отсутствие. Уполномоченный орган включает информацию о недобросовестном поставщике и его учредителях и единоличном исполнительном органе в РНП в течение 3-х рабочих дней с даты вынесения решения о ее включении.
Данные положения, по мнению заявителей, противоречат нормам Конституции, поскольку в них отсутствуют процессуальный механизм участия включаемых в РНП лиц в рассмотрении дела, а также механизм реализации права на защиту этих лиц и критерии ответственности, применяемой к учредителю и исполнительному органу включаемой в РНП организации. Также в жалобе обращается внимание на неопределенность при определении момента вступления в силу решения о включении информации в РНП.
Позиция Конституционного Суда
Суд пришел к выводу, что оспариваемые заявителями положения направлены на реализацию целей законодательства о контрактной системе.
Включение в РНП информации об учредителях и лицах, исполняющих функции единоличного исполнительного органа юридических лиц обусловлено их правовым статусом и возможностью влиять на деятельность юридического лица.
Исходя из изложенного, Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению указанной жалобы.
6. Установленный Законом № 44-ФЗ порядок изменения существенных условий контрактов признан соответствующим Конституции
Определение Конституционного Суда от 24.04.2018 № 1018-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «АльфаСтрой» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 части 1 статьи 95 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Суть обращения в Конституционный Суд
Участником закупок оспаривалась конституционность пункта 3 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, согласно которому изменение существенных условий госконтракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случае, если цена заключенного для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации на срок не менее чем 3 года контракта составляет или превышает размер цены, установленный Правительством, и исполнение указанного контракта по не зависящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно. Данные условия могут быть изменены на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
По мнению заявителя, данное законоположение лишает стороны государственного контракта права самостоятельно определять срок его действия, что не соответствует статьям 19 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции.
Позиция Конституционного Суда
Оспариваемое законоположение, закрепляющее один из исключительных случаев, при которых допускается изменение существенных условий контракта при его исполнении, отражает особенности исполнения гражданско-правовых договоров, заключенных в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд и направлено на предотвращение злоупотреблений в этой сфере.
При этом доводы жалобы фактически направлены на пересмотр правильности установления и исследования фактических обстоятельств конкретного дела, рассматриваемого арбитражными судами. В связи с этим, в принятии жалобы к рассмотрению отказано.
7. Нормы КоАП РФ, предусматривающие административное наказание за не размещение в ЕИС установленной законом информации, признаны соответствующими Конституции
Определение Конституционного Суда от 27.02.2018 № 525-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «РусТендеры» на нарушение конституционных прав и свобод частью 3 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
Суть обращения в Конституционный Суд
Специализированная организация оспорила конституционность части 3 статьи 7.30 КоАП, в соответствии с которой неразмещение специализированной организацией в ЕИС информации и документов, размещение которых предусмотрено Законом о контрактной системе, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере 500 000 рублей.
Причиной подачи жалобы явилось привлечение к ответственности в связи с не размещением в ЕИС протокола рассмотрения первых частей заявок на участие электронном аукционе. В своих доводах, не принятых арбитражными судами, заявитель ссылался на малозначительность нарушения и на то, что не размещение протокола произошло в связи с техническими неполадками.
По мнению заявителя, оспариваемая норма не соответствует статьям 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 – 3) и 55 (часть 3) Конституции, поскольку установленный ею безальтернативный размер административного штрафа, без допущения назначения наказания ниже установленного предела соответствующей административной санкции, не позволяет учесть характер совершенного административного правонарушения.
Позиция Конституционного Суда
В связи с тем, что КоАП РФ предусмотрены обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, а также условия освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения, оспариваемая норма соответствует Конституции и размер установленной в ней ответственности соответствует особому статусу специализированной организации, осуществляющей участие в закупочной деятельности на коммерческой основе.
Разрешение же вопроса о том, какие из положений КоАП РФ подлежат применению при конкретном административном правонарушении, относится к прерогативе правоприменительных органов и судов.
Таким образом, оспариваемая заявителем часть 3 статьи 7.30 КоАП РФ, в совокупности с нормами, содержащимися в КоАП РФ, позволяет при привлечении к административной ответственности учесть характер совершенного правонарушения, степень вины правонарушителя.
Конституционный Суд не нашел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
8. Возможность замены штрафа на предупреждение при административном правонарушении, допущенном субъектами малого и среднего предпринимательства и индивидуальными предпринимателями, не нарушает принцип равенства лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Определение Конституционного Суда от 10.10.2017 № 2255-О «По запросу Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики о проверке конституционности положений части 3 статьи 3.4 и части 1 статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
Суть обращения в Конституционный Суд
Черкесский городской суд Карачаево-Черкесской Республики сделал запрос в Конституционный Суд о конституционности положений части 3 статьи 3.4 и ст. 4.1.1 КоАП РФ, согласно которым административное наказание в виде административного штрафа может быть заменено организациям, являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства и работникам данных организаций, а также индивидуальным предпринимателям, на предупреждение.
Подача запроса в Конституционный Суд обусловлена рассмотрением дела о привлечении к административной ответственности заместителя главного бухгалтера финансового управления мэрии города в связи с несвоевременным размещением в ЕИС информации, подлежащей обязательному размещению.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения нарушают конституционный принцип юридического равенства, устанавливают необоснованные различия при привлечении к административной ответственности за одни и те же административные правонарушения.
Позиция Конституционного Суда
Наличие таких специальных правил назначения административных наказаний, касающихся субъектов малого и среднего предпринимательства, а также их работников согласуется с основными целями и принципами государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации.
С учетом того что назначение штрафа способно повлечь за собой для отдельных коммерческих организаций, относящихся, как правило, к субъектам малого предпринимательства, избыточные, вплоть до вынужденной ликвидации, последствия, возможность установления более мягких альтернативных санкций полностью соответствует требованиям Конституции.
Отсутствие возможности замены при назначении должностному лицу органа местного самоуправления (муниципальному служащему) административного наказания не расходится с конституционным принципом юридического равенства.
В связи с этим, Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению запроса Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики.
9. Установленный КоАП РФ размер штрафа за несвоевременное направление информации о недобросовестном поставщике для ее включения в РНП не нарушает конституционных прав заявителя
Определение Конституционного Суда от 28.09.2017 № 1821-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Анисимова Евгения Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 7.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
Суть обращения в Конституционный Суд
Гражданин оспорил конституционность части 2 статьи 7.31 КоАП Российской Федерации, которая предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 20 000 рублей за не направление, несвоевременное направление в ФАС России, информации, подлежащей включению в РНП.
По мнению заявителя, оспариваемое законоположение противоречит ч. 3 ст. 17, ч. 1, 2 ст. 19, ч. 1-3 ст. 35, ст. 45 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, поскольку установленная в нем мера административной ответственности не позволяет индивидуализировать административное наказание и не обеспечивает его соразмерное назначение.
Позиция Конституционного Суда
Установление фиксированного размера административного штрафа, не превышающего его максимальные значения, согласуется с конституционными требованиями ограничения прав и предотвращает излишнее усмотрение и злоупотребления в процессе применения административных санкций.
При этом нарушение должностными лицами требований по предоставлению информации в уполномоченный орган влечет за собой искажение результатов контрольных мероприятий, принятие ошибочных решений в сфере закупок. Соответственно, такие действия (бездействие) отнесены к административным правонарушениям в области охраны собственности и, согласно части 2 статьи 7.31 КоАП РФ, влекут наложение на должностное лицо фиксированного административного штрафа в размере 20 000 рублей. При этом размер данного штрафа не превышает общие предельные значения административного штрафа, предусмотренные для должностных лиц – 50 000 рублей (ч.1 ст. 3.5 КоАП РФ).
Таким образом, оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя, в связи с чем в принятии жалобы к рассмотрению было отказано.
10. Признание торгов недействительными до фактического исполнения заключенного по результатам таких торгов контракта не противоречит Конституции
Определение Конституционного Суда от 29.01.2015 № 161-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Уральский фармацевтический холдинг» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
Суть обращения в Конституционный Суд
Заявителем оспаривалась конституционность положений статьи 449 ГК РФ, согласно которой торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица и такое признание влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.
По мнению заявителя, указанная норма не предполагает возможности признания недействительными торгов, проведенных в рамках размещения заказов для государственных (муниципальных) нужд, в случаях, когда размещение заказа уже завершено, а соответствующий контракт уже исполнен, что противоречит конституционным принципам равенства прав граждан и принципу свободы предпринимательской деятельности.
Позиция Конституционного Суда
Оспариваемые законоположения направлены на соблюдение режима законности при проведении торгов и защиту интересов лиц, чьи права затронуты нарушением правил проведения торгов, в целях реального восстановления этих прав.
Указанные законоположения направлены на обеспечение своевременности защиты прав и законных интересов участников торгов и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя.
Исходя из изложенного, Конституционный Суд не нашел оснований для принятия жалобы к рассмотрению.
