Министерство Юстиции Российской Федерации подготовило законопроекты, которые позволят оспаривать в судебном порядке разъяснения, даваемые органами государственной власти. Первый из законопроектов вносит изменения в Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», второй дополняет Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (далее – КАС). В данный момент законопроекты проходят независимую антикоррупционную экспертизу.
История вопроса
Напомним, что в марте 2015 г. возможность оспаривания актов федеральных органов исполнительной власти, разъясняющих положение законодательства и не являющихся нормативными актами, была рассмотрена Конституционным Судом Российской Федерации. ОАО «Газпром нефть» (далее – Общество) обратилось с жалобой в Конституционный суд Российской Федерации в связи с тем, что Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отказались рассматривать заявления Общества об оспаривании письма Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 года № АС-4-3/15165 «О налоге на добычу полезных ископаемых» (далее – Письмо). В обоих случаях главным аргументом судов было несоответствие Письма критериям нормативного правового акта, а значит, его оспаривание невозможно.
Однако, по мнению Общества, несмотря на то, что письма органов федеральной власти формально не являются нормативными правовыми актами, на практике они могут носить нормативный характер, однако законодательство Российской Федерации не предусматривает механизмов для оспаривания таких актов. Конституционный Суд Российской Федерации согласился с заявителем, в том числе отметив, что «такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков». По результатам рассмотрения Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать положение пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой данное положение не допускает разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, но при этом содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым может нарушать права налогоплательщиков. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации поручил законодателю урегулировать отдельную процедуру об оспаривании таких актов. Именно во исполнение указанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 № 6-П (далее – Постановление № 6-П) Минюст России и начал разработку соответствующих законопроектов.
Порядок рассмотрения дел
Прежде всего, необходимо отметить, что законопроекты не предполагают особой процедуры рассмотрения дел об оспаривании разъяснений федеральных органов исполнительной власти. По замыслу Минюста России, рассмотрение таких дел будет осуществляться в порядке, предусмотренном для нормативных правовых актов (глава 21 КАС) с учётом ряда особенностей. По сути, учитывая предполагаемый нормативный характер разъяснений, данное решение представляется правильным. В пользу него говорит и то, что на время, пока соответствующее законодательное регулирование не будет установлено, Конституционный Суд предписал руководствоваться порядком для оспаривания нормативных правовых актов.
В то же время данная позиция не была однозначно воспринята юристами, в том числе и судьями Конституционного Суда РФ. В частности, в своём особом мнении судья Ю.М. Данилов не согласился с тем, что в законодательстве отсутствуют механизмы для оспаривания разъяснительных писем. По его мнению, такой порядок предусмотрен главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации («Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов») Из чего можно сделать вывод, что, в целом, Ю.М. Данилов склонен отождествлять разъяснительные письма с ненормативными актами, а значит и процедура оспаривания могла быть построена по иной модели.
Однако стоит признать, что причиной выделения актов разъяснительного характера стало именно их сходство с нормативными, а, значит, и их оспаривание целесообразно осуществлять в аналогичном порядке.
Понятие нормативности
Более сложным вопросом будет разграничение нормативных и ненормативных актов. Согласно законопроекту возможным становится «оспаривание актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения действующего законодательства и обладающих нормативными свойствами». Однако ни конкретного определения нормативности, ни понятия «разъяснения» законопроект не содержит. В то же время отметим, что при рассмотрении дела судья выясняет, возможно ли акт применить «неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц». Однако многое будет зависеть от толкования данных понятий судами. Какие именно критерии общеобязательности, учитывая, что с формальной точки зрения такие акты не являются таковыми, будут рассматриваться. Как будет определяться круг лиц, на которых распространяется действие акта, как будет оцениваться опосредованное влияние акта на правоотношения.
Всё это, в свою очередь, может привести к тому, что даже несмотря на наличие механизмов оспаривания актов, граждане и организации не смогут защитить свои права, поскольку только от субъективного мнения судьи будет зависеть, соответствует ли обжалуемый акт вышеуказанным критериям.
Круг лиц
Законопроект не ограничивает круг лиц, которые вправе обратиться с заявлением об оспаривании акта. При этом возможность оспаривания актов любым лицом может привести к резкому увеличению количества заявлений, поступающих в Верховный Суд Российской Федерации. В то же время в Постановлении № 6-П сам Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что признание нормы неконституционной не означает, что любое лицо вне связи с конкретным делом наделено правом оспаривать акты, содержащие разъяснения. Однако в текущей редакции законопроекта Минюст России решил отказаться от привязки к конкретному делу.
В то же время можно отметить, что в законопроекте всё-таки есть возможность для искусственного уменьшения количества рассматриваемых дел. Согласно законопроекту оспариваемый акт должен нарушать права и законные интересы нарушителя. В этом же вопросе у суда остаётся достаточно широкое поле для усмотрения и толкования этих понятий максимально узко.
Подводя итог, отметим, что урегулирование порядка оспаривания разъяснительных актов федеральных органов исполнительной власти является безусловным плюсом для субъектов предпринимательской деятельности. В особенности это касается налоговых и таможенных правоотношений, где разъяснения ФНС России и ФТС России на практике играют очень важную роль, однако также и всех остальных нормативных «нормативных» разъяснений. Из преимуществ нового законопроекта подчеркнём возможность оспаривания любым заинтересованным лицом вне связи с конкретным делом. В то же время в ходе работы над законопроектом необходимо детализировать порядок определения нормативности оспариваемого акта, что позволит унифицировать подход судей к данному понятию.
