Представляется важным отметить определенность законодателя в теоретическом вопросе соотношения экологического контроля и экологического надзора, а также самостоятельности использования того и другого понятия.
Определение экологического надзора
В соответствии со ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды», под государственным экологическим надзором понимается деятельность, осуществляемая посредством:
1) организации и проведения проверок
В Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.12.2010 по делу № А58-3273/10 указано следующее: на основании требования прокуратуры административный орган издал приказ о проведении рейда с целью проверки соблюдения законодательства РФ об охране окружающей среды. ФАС указывает, что данный приказ издан в рамках полномочий ответчика, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не требует соблюдения положений Закона о защите прав юридических лиц.
В соответствии с положениями Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, деятельностью государства надзору за осуществлением активности, не выходящей за пределы особых условий использования земельных участков, которые находятся в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, исполнение государственной функции включает в себя: принятие решения о проведении проверки с последующей подготовкой к проведению проверки (плановой и внеплановой, выездной и документарной), с составлением акта проверки и ознакомлением субъекта с его содержанием, а также осуществлением по результатам проверки действий, предусмотренных действующим законодательством, в случае выявления нарушений.
В Постановлении Пятого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2008 № 05АП-22/2008 по делу № А51-11944/2007-19-432 оговорено, что как правом осуществления проверок, так и правом наложения санкций на лиц, нарушивших экологическое законодательство, органы местного самоуправления не обладают. Данные функции, в соответствии с природоохранным законодательством возложены на органы государственной власти, обладающие правоприменительными функциями в области экологического контроля и надзора.
2) принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений
В доктрине отмечается, что одной из форм государственного надзора является взятие платы за осуществленное загрязнение окружающей среды, хотя ФЗ о таком не говорит.
3) систематического наблюдения за исполнением обязательных требований
Чему соответствует также пункт 7 Административного регламента, утвержденного приказом Минприроды Российской Федерации от 29.06.2012 № 191.
В Постановлении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2012 по делу № А12-19107/2011, В соответствии с пунктами 1.2, 1.5 Приказа Минсельхоза Российской Федерации «Порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 04.05.2010 № 150 показатель плодородия земель определяются также, в том числе, и сбором и обобщением результатов эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения.
Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 06.06.2013 по делу № А27-13806/2012 указывает, что в соответствии с пунктом 151 «Правил охраны недр», утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 71 (редакция от 30.06.2009) в пределах горного отвода обеспечиваются гидрогеологические наблюдения и контроль за состоянием подземных и поверхностных вод.
4) анализа и прогнозирования состояния соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды
Данное положение, к примеру, закреплено в Административном регламенте исполнения функции по осуществлению контроля за содержанием и обустройством строительных объектов, инженерных сооружений, фасадов зданий, сооружений, осуществляемого Технической инспекцией Объединения административно-технических инспекций города Москвы. (См.: Приказ ОАТИ от 31.12.2010 № 455 (ред. от 14.03.2012)).
Помимо прочего, данная деятельность проводится как органами исполнительной власти РФ, так и органами субъектов Российской Федерации. Подконтрольными могут быть абсолютно любые участники экологических правоотношений. Однако ФЗ имеет преимущественное регулирование по отношению к ведомственному и региональному законодательству (См.: Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 23.01.2014 по делу № 13043/2013).
Соотношение понятий
Именно второй указанный нами пункт ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» отличает в теории понятие «надзор» от понятия «контроль», который, как говорит ФЗ, может быть производственный и общественный.
Государственный экологический надзор в данном случае, как особо отмечается в судебной практике, связан с действием Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (См.: Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2014 по делу № А23-2837/2013).
Также необходимо сказать о существующем в доктрине, но не отраженном в законодательстве принципе запрещения объединения осуществляемых деятельностей федерального и субъектного контроля в природоохранном законодательстве и деятельности экономического использования соответствующих природных ресурсов. (См.: решение Ленинградского областного суда от 05.10.2009 по делу № 3-138/09).
В Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 12.08.2013 № Ф03-3427/2013 по делу № А37-2294/2011 указывается, что в соответствии с пунктом 1 статьи 65 Закона № 7-ФЗ, пункта 3 Правил № 53, федеральный и субъектный экологический контроль сводится, в том числе, к одному, т.е. и к контролю, и к надзору за использованием и охраной водных объектов. Таким образом, приходится констатировать, что судебная практика по данному вопросу не однообразна.
Состав функций экологического надзора
Функции экологического надзора можно проклассифицировать по компонентам природной среды. Выделение данных направлений деятельности государства подразумевает определение его сущности и социального назначения, а также целей и задач.
Рассматриваемые активности государства не могут осуществляться внутри самого механизма продукта общества, т.е. государства – их выделение приводит к необходимости указания на общественные отношения. Эволюция общественных отношений в свою очередь приводит к необходимости смены функций, осуществляемых государством. На данном этапе, чего не было в советский период, всеми признается присутствие экологической функции государства. Это связано с новыми вызовами, стоящими на данном этапе перед обществом.
Целью земельной, литосферной функции представляется обеспечение законного развития отношений по поводу земли. Необходимо констатировать, что в области охраны земель экологическая и земельная функции государства совпадают. Указанное предполагает, в том числе, реализацию следующих экологических природоохранных функций:
государственного земельного надзора (о его определении см. ст. 71 Земельного кодекса) и государственного надзора в области обращения с отходами (см.: Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2013 по делу № А36-476/2013).
В Постановлении ФАС Уральского округа от 22.04.2010 № Ф09-2707/10-С1 по делу № А76-40396/2009-58-804/34 указывается, что т.к. предоставление аттестата, целью выдачи которого является установление соответствия земельного объекта общему порядку функционирования такого рода объектов, и в данном случае не является подтверждением соответствия земельного объекта санитарным и экологическим нормам, то следовательно, не подменяет надзорные функции государственных органов власти.
Согласно постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2011 по делу № А75-7825/2010, функции контроля за выполнением работ по восстановлению нарушенных земель являются составной частью государственного экологического контроля, который включает в себя также и контроль за использованием и охраной земель.
К основным (главным) направлениям деятельности государства в области недр как прочно сложившейся предметной деятельности государства в данной важнейшей сфере общественной жизни относятся:
- государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (утвержденного также приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 196, т.е. Административный регламент № 196, как указывается в Постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2013 по делу № А23-2839/2013). Функции государственного горного надзора отнесены к компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
Недра не могут быть переданы в собственность предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан. Недра предоставляются только в пользование. Иной путь передачи недр организациям и гражданам является противозаконным. Основания для получения права пользования недрами предусмотрены ст. 10.1 Закона РФ «О недрах».
В отношении недр, также как и в отношении земельных объектов, действует принцип разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления.
Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 29.04.2013 по делу № А45-9746/2012 установлено, что в том числе в соответствии со ст. 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», федеральная и региональная регистрации опасного объекта является обязанностью владеющей и использующей недра организации. При этом такая организация обязана проводить идентификацию на предмет тождества производства. Результаты идентификации могут являться основанием для обращения владеющей и пользующейся недрами организации в территориальный орган Ростехнадзора за государственной регистрацией опасного производственного объекта.
Постановлением ФАС Московского округа от 04.03.2011 № КА-А40/17007-10 по делу № А40-51805/09-20-309 установлено, что для перевода бездействующей скважины в консервацию необходимо согласованное с Региональной государственной технической инспекции разрешение. Соблюдение данного порядка должно подтверждаться документально. Инспекция может ссылаться на занижение налогоплательщиком налоговой базы по налогу на имущество в связи с начислением в 2004 году амортизации по бездействующим скважинам и скважинам, находящихся на консервации свыше 3 месяцев, однако это должно быть подтверждено документально.
На текущий момент федеральное и субъектное регулирование использования и охраны вод подразделяется на общее и ведомственное: разделяемое по субъектам осуществления. В судебной практике встречается понятие водное правоотношение (см.: Постановление ФАС Центрального округа от 28.11.2013 по делу № А35-11035/2012; Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 09.12.2009 по делу № А69-1840/2009-12). Также указывается, что данные Водного кадастра необходимы лишь для учетной функции (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 09.10.2007 по делу № А65-14906/06). Водопользование – гражданско-правовое отношение (см.: Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2013 № 06АП-6402/2012 по делу № А73-13068/2012). К средствам и способам такого предмета деятельности государства, как обеспечение функционирования правоотношений, связанных с поверхностными и подземными водами, гидросферной функцией, обусловленными социальным назначением государства в данной сфере, являются:
- государственный надзор в области использования и охраны водных объектов (рассматриваются его гарантии в Апелляционном определении Верховного суда Удмуртской Республики от 07.10.2013 по делу № 33-3630/2013).
- государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации.
- государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации.
- государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
- федеральный и субъектный экологический надзор в области охраны озера Байкал(см.: Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2013 по делу № А19-2719/2013).
К целям, методам, формам и средствам осуществления деятельности государства в области атмосферного воздуха относятся:
- федеральный и субъектный надзор в области охраны атмосферного воздуха (см.: Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2013 по делу № А15-2226/2012).
Постановление президиума Ленинградского областного суда от 03.12.2013 № 44г-41/2013 относит лесной контроль к государственному экологическому контролю. К деятельности государства, в том числе, без которой существование государства невозможно, в области растительного и животного мира и иных организмов, флористической функцией, относятся:
- федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) (в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации, см.: решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.09.2013 по делу № А60-26002/2013).
- федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания (см.: Решение Арбитражного суда Иркутской области от 05.04.2013 по делу № А19-773/2013).
- федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов (его определение см.: ч. 1 ст. 43.2 Федерального закона № 166-ФЗ).
- федеральный государственный охотничий надзор (см.: Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
- субъектный и федеральный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (см.: ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 23.04.2012) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
К основным направлениям государственной деятельности, нацеленные на нормальное состояние озонового слоя атмосферы, и функционирования отношений по поводу его относятся:
- государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.
В заключении стоит отметить, что согласно ФЗ теперь является возможным осуществление муниципального экологического контроля, что раньше не предполагалось (см.: Решение Вологодского областного суда от 02.06.2008 по делу № 3-20/2008). Это является одним из наибольших достижений законодателя в данной сфере. Представляется важной реализация стержневой функции государства, что невозможно без привлечения сюда органов местного самоуправления. Очевидно, что реализация самых насущных государственных функций (оборона, финансы, политика) на местном уровне сложно осуществима. Охрана окружающей среды же представляется внутренней хребетной функцией государства, осуществление которой без вовлечения сюда местного самоуправления кажется невозможным.
Статья подготовлена 11 марта 2016 г.
